Par Jean-Pierre Camby, enseignant à l’université de Paris I et à l’UCO de Nantes, commentateur du code électoral Dalloz, et ancien administrateur à l’Assemblée nationale.

Pourquoi le 49.3 s’est-il imposé pour la loi de finances 2026 ?

L’article 49 alinéa 3 a d’abord été pensé comme le moyen le plus radical de discipliner sa propre majorité : si les députés entendent absolument s’opposer à un texte, ils doivent aller jusqu’à voter une motion de censure, c’est-à-dire se déclarer ouvertement favorables à la chute du gouvernement. Cette procédure, imaginée dès la IVe République, oblige chaque député à un choix binaire : voter ou non la continuation du gouvernement. Seuls les votes favorables à la motion (si elle est déposée) sont recensés. En 2008, le Constituant a choisi d’en limiter l’usage selon un critère temporel auquel échappent les textes budgétaires. La procédure est prévue sur « le vote d’un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale [et] en outre … pour un autre projet ou une proposition de loi par session ». En raréfiant ainsi le recours à cette procédure, on accroit son caractère exceptionnel, donc sa dénonciation. Tout change ici, dans le contexte d’une majorité arithmétiquement introuvable et politiquement fluctuante, le recours à l’article 49 alinéa 3 prend l’allure d’un repli stratégique défendant le bastion gouvernemental derrière la muraille budgétaire. Le recours à l’article 49 alinéa 3 est même réclamé par ceux qui habituellement le critiquent ou réclament sa suppression.

La loi de finances est un objet naturel de cette procédure : elle engage la collégialité du gouvernement, met en œuvre l’ensemble de la politique de la Nation, notamment fiscale, alloue les moyens de toutes les politiques publiques. Mais si la matière budgétaire s’y prête naturellement, la situation politique très particulière du pays, issue de la dissolution, explique l’originalité de cet engagement de responsabilité du gouvernement.

La loi spéciale de décembre 2025 : une fausse alternative ?

S’il est aisé d’y voir un revirement, alors que le Premier ministre avait affirmé ne pas y avoir recours, et un échec de la négociation, dont le cours est ainsi « forcé », cet engagement de responsabilité pose deux questions.

La première est celle de la pertinence du recours au vote de la loi spéciale prévue par l’article 45 de la loi organique sur les lois de finances, qui a eu lieu au mois de décembre 2025. Cette procédure n’est en effet prévue que comme un moyen ultime de continuation budgétaire au terme de la procédure d’examen de la loi de finances, à défaut de tout autre solution. Outre le fait que les conditions requises par l’article 47 de la Constitution et l’article 45 de la LOLF pour son déclenchement n’étaient pas remplies, le recours à la loi spéciale apparaît finalement comme le moyen pour le gouvernement de prolonger le temps de la négociation et de tenter de retarder le constat du blocage. Or, celui-ci était inéluctable dès le mois de décembre. Le recours à la loi spéciale n’est pas à la discrétion du gouvernement, cet usage dévié est regrettable.

La deuxième question est celle du choix apparent entre l’engagement de responsabilité, le 20 janvier, et la possibilité de mettre en œuvre le projet par ordonnance passé un délai de 70 jours à compter du dépôt des documents budgétaires, soit depuis le 23 décembre 2025 à minuit. A partir de cette date, le recours à l’ordonnance est possible.

Pourquoi l’ordonnance budgétaire a-t-elle été écartée ?

Il faut y voir trois raisons, par ordre croissant.

La première essentielle aux yeux des juristes (mais sans doute pas de l’opinion publique) est l’incertitude contentieuse. L’absence de tout précédent,  de toute procédure prévue par la Constitution, risquait de créer une « guerre de conquête extérieure » ( J Jeanneney, le Monde , 2 janvier)   entre le Conseil d’Etat, lequel  depuis 1907 juge de tels actes « en raison de ce qu’ils émanent d’une autorité administrative »( 6 décembre 1907 , compagnie des chemins de fer de l’Est, GAJA n°17) donc selon un critère organique et le Conseil constitutionnel , lequel n’intervient que selon le principe d’une compétence d’attribution. S’il est arrivé que ce dernier étende exceptionnellement sa compétence au-delà du texte, par exemple aux QPC directement posées devant lui en sa qualité de juge électoral ou au contrôle a priori des élections dont il « veille à la régularité », il l’a toujours fait parce qu’une voie de saisine existait et qu’un refus de statuer entrainait un vide juridique. Tel n’est pas le cas ici. Quels que soient les arguments d’opportunité, pour ouvrir une compétence au Conseil constitutionnel, il faudrait que la Constitution la prévoie.  La nature même de l’ordonnance budgétaire, texte du gouvernement pris en dehors de toute habilitation législative et, au surplus, répondant à la carence du législateur, paraît exclure en l’état une telle compétence. « Tout laisse à penser que ces ordonnances relèveraient, comme celles de I ‘article 38 (CE, ass., 16 déc. 2020, Féd. CFDT Finances, n° 44258, A), d’un recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d’Etat » estime le secrétariat général du gouvernement dans une notre sur la procédure budgétaire pour 2025.

La deuxième raison, essentielle pour les parlementaires, est que cette procédure sanctionne une carence du Parlement. Sa mise en vigueur correspond au cas où le Parlement ne s’est pas prononcé (ce qui, sauf à tordre le texte, signifie qu’il ne s’est pas prononcé définitivement et non que la navette est en cours). Cette carence exposée en 1958 par Gilbert Devaux comme le fait que le Parlement n’a pas « fait son métier » justifie que le gouvernement reprenne la main. Si la mécanique institutionnelle débouche logiquement sur l’ordonnance, il est fortement probable, dans le contexte actuel, que les députés désavoués auraient immédiatement déposé une motion de censure déclenchée par cette procédure.

Enfin, la question du contenu final du texte est essentielle pour l’opinion publique, les parlementaires comme les juristes. Le respect de la lettre de l’article 47 de la Constitution, comme la logique de la procédure, militent pour que le texte de l’ordonnance soit limité au texte déposé par le gouvernement : « Si le Parlement ne s’est pas prononcé dans un délai de soixante-dix jours, les dispositions du projet peuvent être mises en vigueur par ordonnance ». Il s’agit bien des dispositions du projet et non des dispositions modifiées par les votes parlementaires. « La lecture la plus sécurisante, sur le plan juridique, de la Constitution, conduit cependant fermement à penser que c’est bien le projet initial du Gouvernement et lui seul qui peut être mis en œuvre par la voie d’une ordonnance, donc sans amendement » observe le secrétariat général du gouvernement. On peut d’ailleurs conforter cette position : la solution inverse aboutirait à admettre des amendements, mais lesquels ? Ainsi, les dispositions énumérées par M. Lecornu comme des acquis ne pourraient figurer dans le texte appliqué. En revanche, l’engagement de responsabilité se fait sur le texte incluant les amendements adoptés que retient le gouvernement.   

Il ne faut cependant pas ignorer les risques que présente l’engagement de responsabilité. Compte tenu de la structure de la loi de finances et du stade auquel le débat est parvenu, il faudra plusieurs déclenchements de la procédure. Compte tenu des variations arithmétiques des votants, de la faible discipline de vote au sein de certains groupes parlementaires, des dissensions au sein du bloc majoritaire, il faudra encore bien des négociations. La précarité du soutien implicite peut se transformer à tout moment en vote de rejet.