Signature de l’accord UE-Mercosur : un parcours semé d’embûches
La signature imminente de l’accord UE–Mercosur, prévue le 17 janvier, marque l’aboutissement de vingt-cinq années de négociations. Mais loin de clore le débat, cet accord de libre-échange pourrait déboucher sur une saisine de la Cour de justice de l’Union européenne par le Parlement européen.
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Par Claude Blumann, Professeur émérite de l’Université Paris-Panthéon-Assas
Qui conclut l’accord entre l’UE et le Mercosur ?
Le projet d’accord avec le Mercosur (Marché commun du Sud) a fait l’objet d’un accord politique au sein du Conseil le 6 décembre 2024 et s’est concrétisé sur le plan juridique dans un projet en date du 3 septembre 2025 (COM (2025) 338 final). Le texte, énorme par sa taille, comprenant 23 chapitres et plus d’une trentaine d’annexes, doit lier dans l’avenir, d’un côté, le Mercosur stricto sensu en sa qualité d’organisation économique régionale ainsi que les quatre pays qui le constituent (Brésil, Argentine, Paraguay, Uruguay) et, de l’autre côté, l’Union européenne. Et, faut-il le souligner, la seule Union européenne, à l’exclusion des États membres en tant que tels.
En effet, la politique commerciale commune s’inscrit dans la compétence exclusive de l’Union européenne (art. 3, § 1er, point e, TUE et art. 206, 207 § 1er du TFUE). D’où l’erreur de nombreux politiques et commentateurs s’inquiétant de l’absence d’une ratification étatique.
Sur le plan procédural, la conclusion de ce type d’accord s’opère conformément aux articles 207 et 218 du TFUE et se déroule en plusieurs phases : la négociation, qui relève de la seule Commission (entourée cependant d’un comité spécial des États membres et encadrée aussi par des directives de négociation établies par le Conseil), puis la signature, qui se décompose elle-même en une autorisation de signature donnée par le Conseil à la majorité qualifiée (9 janvier 2026) et une signature proprement dite qui relève de la Commission (17 janvier 2026). Comme en droit international, la signature ne vaut pas engagement définitif de l’Union, sauf application à titre provisoire, souhaitée fortement en l’occurrence par l’Allemagne et l’Espagne, et encore en discussion au sein du Conseil (art. 218 § 5 TFUE). Enfin, une décision de conclusion, valant engagement définitif de l’UE (l’expression « ratification » est inconnue des traités européens), laquelle relève du Conseil statuant à la majorité qualifiée, après consultation ou approbation du Parlement européen.
La France pouvait-elle réellement s’opposer au vote de l’accord ?
Le vote s’opère selon les nouvelles normes mises en place par le Traité de Lisbonne et applicables depuis 2017. C’est un système de double majorité : étatique et populaire. La décision est prise par 55 % des États membres représentant au moins 65 % de la population de l’Union (art. 16 § 4 TUE et 238 TFUE). Ces textes prévoient qu’une minorité de blocage doit comprendre au moins quatre États membres et, de facto, représenter au moins 35 % de la population. Lors d’un premier vote en décembre 2025, grâce au ralliement de l’Italie, cette minorité de blocage provisoire a pu être atteinte. Mais suite au retrait de ce pays lors d’un vote définitif en janvier, la France s’est retrouvée seule avec quatre autres États (Pologne, Autriche, Hongrie et Irlande) mais n’atteignant plus les 35 % de la population de l’UE.
La messe était-elle alors dite ? La France n’avait-elle pas failli dans la recherche de partenaires déterminés pour constituer une minorité de blocage ? La diplomatie française n’est-elle pas l’une des meilleures du monde ?
Des moyens de réaction existaient néanmoins pour s’opposer à la signature. Provoquer une crise en recourant au compromis de Luxembourg de 1966, permettant à un État membre de s’opposer à une décision du Conseil s’il peut invoquer des intérêts très importants. Ceci avait provoqué la crise de la « chaise vide », durant laquelle les ministres et autres officiels français n’avaient plus siégé dans les instances bruxelloises, entraînant une paralysie de la CEE. Mais la France de 2026 n’est plus celle de 1966, d’autant qu’alors la Communauté européenne se limitait à six États membres. En termes juridiques cependant, le compromis de Luxembourg ne peut être considéré comme caduc. La France et le Royaume-Uni l’ont évoqué à plusieurs reprises dans les années 80 et 90. Comment cependant un ardent promoteur de la souveraineté européenne (systématiquement présentée comme allant de pair avec la souveraineté française), comme le président Macron, pouvait-il utiliser cette arme destructrice ?
À défaut, la France aurait pu recourir à un moyen de défense moins visible et peu connu : la déclaration annexe n° 7 adoptée concomitamment au traité de Lisbonne, qui constitue une sorte de résurgence du compromis de Ioannina (1994). Ce texte vise à élargir au maximum un consensus sur la décision à prendre. Il prévoit que si une minorité de blocage ne peut être atteinte mais qu’au sein du Conseil s’est dégagée une opposition forte (un peu plus de la moitié des États membres formant la minorité de blocage – art. 4 de la déclaration), chiffre semble-t-il atteint par les cinq États membres opposés au projet, alors le Conseil doit continuer à délibérer de façon à trouver « une solution satisfaisante pour répondre aux préoccupations soulevées » par les minoritaires. La présidence du Conseil, la Commission et l’ensemble des États membres doivent déployer leurs efforts pour « la réalisation d’une plus large base d’accord au sein du Conseil ».
Pourquoi la France n’a-t-elle pas utilisé ce moyen de défense ? Elle avait certes obtenu du Conseil et du Parlement européen (6 décembre 2025) des compensations, avec notamment un projet de renforcement des clauses de sauvegarde pour l’agriculture déjà prévues par l’accord Mercosur, un renforcement aussi des contrôles sur les produits importés, voire même l’adoption de « clauses-miroirs » consistant à inciter les partenaires du Mercosur à se doter de législations conformes aux réglementations européennes. Bien sûr… mais toutes choses inopposables aux partenaires du Mercosur dès lors qu’elles ne font pas partie de la substance de l’accord ou qu’ils n’y ont pas consenti par un autre instrument juridique.
Quelles sont les prochaines étapes pour l’accord ?
Les regards se portent vers le Parlement européen et la Cour de justice. Les pouvoirs de l’institution parlementaire ont été grandement rehaussés par le Traité de Lisbonne. Ils résultent d’une combinaison des articles 218 et 207 du TFUE. En apparence, le Parlement est simplement consulté sur les accords de commerce, mais en réalité une approbation s’avère nécessaire pour certains accords dont la liste figure à l’article 218 § 6 au point a. Et tel est bien le cas pour l’accord Mercosur qui crée un cadre institutionnel spécifique, ou qui peut avoir des implications budgétaires notables (baisse de rentrée de droits de douane pour le budget de l’UE). Un vote du Parlement européen devrait avoir lieu en mars 2026. Il peut être serré mais grâce au poids du PPE et de l’Allemagne, un résultat positif s’avère très probable.
Pour la Cour de justice, la procédure dite consultative (art. 218 § 11 TFUE) permet de saisir l’institution judiciaire de tout projet d’accord (donc non encore conclu) pour vérifier sa compatibilité avec les traités de base (et non l’ensemble du droit dérivé). En cas d’avis négatif de la Cour, l’accord ne peut être conclu, sauf révision des traités sur les points litigieux. La Cour ne peut être saisie que par des « requérants privilégiés », autrement dit les Etats membres, le Parlement européen, le Conseil et la Commission. La France, première opposante à l’accord Mercosur pourrait, devrait même prendre l’initiative d’un tel recours. Pourquoi ne le fait-elle pas ? L’argument invoqué serait de ne pas contrarier la Commission… Mais un vote négatif sur l’accord n’est-il pas déjà en soi une contrariété pour Ursula Von Der Leyen. Ou bien la France (le Quai d’Orsay notamment), comme souvent en droit international ou en droit européen, répugne-t-elle à l’arme contentieuse.
Alors on s’en remet au Parlement européen, comme auteur d’une saisine en soulignant d’ailleurs que tout recours aurait un caractère suspensif, ce qui parait relever du bon sens mais n’est pas absolument convaincant au vu de l’article 278 TFUE. Le règlement de procédure de la Cour demeure silencieux sur la question (art . 196-200). En tout état de cause, l’avis de la Cour serait rendu dans un délai de six à 18 mois. Procéduralement, c’est le Président du Parlement européen qui forme le recours tout en se conformant aux recommandations de la commission des affaires juridiques (art. 155 du RI du PE). Bien sûr, un vote en plénière ne peut être exclu. Mais là encore, politiquement parlant, la saisine de la Cour ne paraît certaine. D’autant qu’il s’agit là de fournir un dossier juridique. Des parlementaires européens contestent la dissociation faite par la Commission entre le volet strictement douanier et commercial de l’accord qui relève de la compétence exclusive de l’Union et les autres volets (dialogue politique, coopération dans différents domaines) qui relèveraient alors de la compétence partagée, s’accompagnant alors peut-être d’une ratification étatique. Mais cette pratique de dissociation déjà utilisée pour de nombreux accords ne paraît pas contraire en soi aux traités. Néanmoins d’autres éléments portant plutôt sur le contenu de l’accord Mercosur pourraient être mis en avant : notamment l’atteinte à certains objectifs de la PAC (art. 39 TFUE) ou à certains principes directeurs de l’environnement (article 191 § 2 TFUE), tels le principe de précaution. En effet l’extension des capacités agricoles du Brésil peut contribuer à la déforestation de l’Amazonie (poumon de la planète faut-il le rappeler).
