Par Suzie Navot, Professeure de droit constitutionnel et vice-présidente de l’Institut israélien de la démocratie

Le système israélien repose sur un équilibre singulier entre la prééminence politique du Premier ministre, la responsabilité collective du gouvernement devant la Knesset et le contrôle juridictionnel de l’action publique. En l’absence d’une Constitution codifiée et de plusieurs contre-pouvoirs institutionnels classiques, les Lois fondamentales, la Cour suprême et les institutions de contrôle jouent un rôle essentiel dans l’encadrement du pouvoir exécutif.

Comment se forme un gouvernement dans un État dépourvu de Constitution codifiée ? Quels sont les pouvoirs réels du Premier ministre dans un régime parlementaire fondé sur des coalitions ? Quels mécanismes permettent de contrôler l’action de l’exécutif et d’en limiter les pouvoirs ?

Un régime parlementaire sans Constitution codifiée

Israël est un régime parlementaire qui ne possède pas de Constitution écrite réunie dans un document unique. Son organisation institutionnelle repose principalement sur les Lois fondamentales, auxquelles la Cour suprême reconnaît une valeur constitutionnelle.

La Knesset est une assemblée monocamérale de 120 députés, élus à la représentation proportionnelle dans une circonscription nationale unique, avec un seuil électoral de 3,25 %. Les citoyens élisent la Knesset, et non le Premier ministre. Le président de l’État, distinct du chef du gouvernement, exerce essentiellement des fonctions représentatives, mais joue un rôle constitutionnel dans la désignation du candidat chargé de former le gouvernement.

La formation du gouvernement

Après les élections, le président consulte les représentants des groupes parlementaires et confie la formation du gouvernement à un député qui accepte cette mission, en appréciant ses chances de réunir le soutien parlementaire nécessaire. Il ne s’agit pas nécessairement du chef du parti ayant remporté le plus grand nombre de sièges : c’est la capacité à constituer une coalition qui est déterminante. Ainsi, Gadi Eisenkot s’est vu confier la mission de former un gouvernement après avoir été recommandé par 67 députés, alors même que le parti du Premier ministre Benjamin Netanyahou constituait le groupe parlementaire le plus grand.

Le candidat désigné dispose de 28 jours, avec une prolongation possible de 14 jours. En cas d’échec, la Loi fondamentale prévoit d’autres procédures de désignation, notamment une initiative parlementaire permettant à une majorité absolue des députes (61) de proposer un candidat. L’épuisement de ces procédures conduit à de nouvelles élections.

Une fois le gouvernement constitué, le candidat présente à la Knesset sa composition, la répartition des responsabilités ministérielles et les grandes lignes de son programme. Le gouvernement entre en fonctions lorsque la Knesset lui accorde sa confiance. Cette investiture exige une majorité des suffrages exprimés, et non nécessairement 61 voix sur 120. Un gouvernement minoritaire peut donc être investi.

Depuis la création de l’État, tous les gouvernements israéliens ont été des gouvernements de coalition. Les accords conclus entre les partis déterminent largement la répartition des portefeuilles et les priorités politiques. Sans se substituer aux règles de droit, ils sont essentiels pour comprendre le pouvoir effectif du Premier ministre.

Le Premier ministre et la collégialité gouvernementale

La Loi fondamentale dispose que le gouvernement est le pouvoir exécutif de l’État. Le Premier ministre, qui doit être député, en assure la direction politique ; les autres ministres ne sont pas tenus de siéger à la Knesset. Il préside les réunions du gouvernement, en fixe l’ordre du jour et peut révoquer un ministre. Il exerce une influence déterminante sur les grandes orientations de la politique intérieure, extérieure et de sécurité.

Toutefois, il ne dispose pas d’un pouvoir exécutif personnel comparable à celui d’un président. Les décisions relevant du gouvernement sont prises collégialement, et sa voix ne compte pas davantage que celle des autres ministres.

Sa marge de manœuvre est doublement limitée. Juridiquement, la nomination de nouveaux ministres et certaines modifications de leurs attributions nécessitent l’approbation de la Knesset ; la réorganisation des ministères relève du gouvernement, selon les procédures prévues par la Loi fondamentale. Politiquement, le choix des titulaires des portefeuilles dépend largement des partenaires de coalition. La révocation d’un ministre, même pour des motifs politiques, peut provoquer le retrait d’un parti et mettre en péril la majorité parlementaire.

Les ministres exercent les compétences que la loi leur attribue et sont individuellement responsables devant le Premier ministre. Le gouvernement est, quant à lui, collectivement responsable devant la Knesset.

L’article 32 de la Loi fondamentale reconnaît au gouvernement une compétence exécutive résiduelle : il peut agir au nom de l’État dans les domaines où aucune autre autorité n’est légalement compétente, sous réserve des limites imposées par le droit. Cette disposition ne lui confère ni un pouvoir législatif général ni la faculté de contourner la loi.

La responsabilité devant la Knesset

Le contrôle parlementaire s’exerce notamment par le vote des lois et du budget, les commissions parlementaires, les questions adressées aux ministres et les débats publics. Les ministres doivent rendre compte de l’activité de leur administration, mais la Knesset ne peut révoquer individuellement un ministre par une motion de défiance.

Le mécanisme de défiance est dit « constructif ». Il ne suffit pas que 61 députés votent contre le gouvernement en place : une motion de défiance doit s’accompagner d’une proposition de gouvernement alternatif. Pour déposer une telle motion, un groupe parlementaire doit présenter a la Knesset une déclaration écrite précisant les grandes orientations politiques du gouvernement proposé, sa composition et la répartition des portefeuilles entre les futurs ministres. Cette déclaration doit être signée par le député appelé à diriger le gouvernement proposé et accompagnée du consentement de chacun des ministres pressentis. L’adoption de la motion exige la majorité absolue des membres de la Knesset, soit au moins 61 voix.

Depuis l’instauration de ce mécanisme, aucun gouvernement israélien n’a été renversé par une motion de défiance constructive. Il en résulte un paradoxe : un gouvernement peut être investi sans disposer du soutien de 61 députés, mais son remplacement par la voie de la défiance exige la constitution d’une majorité absolue autour d’une alternative gouvernementale déjà définie. Même un gouvernement minoritaire peut ainsi être difficile à renverser.

Le contrôle juridictionnel et les autres contre-pouvoirs

L’action du gouvernement, du Premier ministre, des ministres et des autorités administratives est soumise au contrôle juridictionnel, notamment celui de la Cour suprême siégeant en Haute Cour de justice (Bagatz). Celle-ci peut être saisie directement de recours contre les autorités publiques et contrôler la légalité de leurs décisions : respect des compétences et des procédures, absence de considérations étrangères à l’intérêt public, égalité, proportionnalité et raisonnabilité. Elle peut annuler des décisions illégales et, dans certaines circonstances, enjoindre aux autorités de remplir leurs obligations légales.

Le contrôle de raisonnabilité demeure particulièrement important. En janvier 2024, la Cour suprême a invalidé un amendement à la Loi fondamentale : le Pouvoir judiciaire qui visait à exclure ce contrôle à l’égard des décisions du gouvernement, du Premier ministre et des ministres. Cette décision illustre l’importance du contrôle juridictionnel dans un système où la majorité gouvernementale domine généralement le Parlement.

À ce contrôle externe s’ajoute le rôle de la conseillère juridique du gouvernement (Attorney General), chargée de veiller à la légalité de l’action exécutive et, en principe, de représenter l’État devant les juridictions. Selon la jurisprudence israélienne, son interprétation du droit s’impose au gouvernement tant qu’une juridiction n’en décide pas autrement. Le Contrôleur de l’État exerce, pour sa part, une surveillance institutionnelle sur l’administration et l’utilisation des ressources publiques.

Ces garanties revêtent une importance particulière en Israël, où il n’existe ni seconde chambre parlementaire ni structure fédérale, et où le gouvernement bénéficie généralement du soutien d’une majorité qui contrôle également l’agenda législatif. L’équilibre institutionnel dépend donc non seulement de la responsabilité politique devant la Knesset, mais aussi de l’effectivité du contrôle juridictionnel, de l’indépendance des institutions de contrôle et du respect de l’État de droit.

Le Premier ministre occupe ainsi une position politiquement prééminente, sans être juridiquement souverain.