Par Audrey Bachert-Peretti, Maître de conférences à l’Université d’Aix Marseille

Dans quelles conditions Donald Trump peut-il opposer son veto aux textes adoptés par le Congrès, notamment en matière législative et budgétaire ?

L’article I, section 7, clause 2 de la Constitution des États-Unis d’Amérique prévoit que les futurs textes législatifs adoptés par la Chambre des Représentants et le Sénat doivent être soumis au Président. Il peut alors les approuver en les signant dans les 10 jours suivant leur transmission – sans compter les dimanches – ou les renvoyer aux assemblées pour réexamen en précisant ses objections dans le même délai, ce qui lui confère un pouvoir de veto explicite.

Le président peut également choisir de ne rien faire pendant les 10 jours suivant la présentation du texte. Ce dernier deviendra alors une loi sans la signature présidentielle, à moins que le Congrès ne soit plus en session à l’expiration de ce délai de 10 jours. Dans cette dernière hypothèse, la texte ne deviendra pas une loi, permettant au président dans ce cas précis d’exercer une sorte de veto implicite, appelé veto de poche (pocket veto). Pour autant, les cas dans lesquels le Congrès peut être considéré comme n’étant pas en session et ouvrant donc la possibilité d’un tel veto de poche sont aujourd’hui extrêmement restreints. En effet, au regard du fonctionnement du calendrier congressionnel contemporain, seuls les derniers jours de décembre de la dernière année du mandat des parlementaires ont été interprétés comme correspondant à cette hypothèse, un nouveau Congrès, issu des élections devant remplacer celui qui ne sera dès lors plus en session à partir du 3 janvier. Le reste du temps, si des suspensions de sessions existent, par exemple lors de période de vacances, elles ne sont pas considérées comme permettant l’usage du veto de poche.

L’article I, section 7, clause 3 prolonge cette exigence de présentation des textes votés par le Congrès au président pour les résolutions conjointes (joint resolutions), qui sont des textes adoptés par les deux chambres en termes identiques et qui ont bien une valeur juridique, leur différence avec les futurs textes législatifs au sens propre (statute) résidant principalement dans le fait qu’elles concernent des situations particulières et singulières. Ce sont de telles résolutions qui sont, par exemple, employées pour déclarer formellement la guerre ou pour annuler des réglementations adoptées par des agences fédérales. Ces résolutions conjointes sont aussi utilisées dans le cadre de la procédure d’amendement de la Constitution fédérale, mais celles-ci sont explicitement écartées de la procédure de présentation au président.

Ces deux Presentment Clause(s) organisent un véritable droit de veto présidentiel. À côté de ces dispositifs, une loi fédérale de 1996 dite Line Item Veto Act reconnaissait la compétence du président pour s’opposer à certaines mesures incluses dans des textes budgétaires. Elle visait à octroyer au chef de l’État une compétence détenue par la plupart des gouverneurs étatiques, mais ce texte a été jugé inconstitutionnel par la Cour suprême dans la décision Clinton v. City of New York de 1998. Le président ne peut donc s’opposer à un texte que dans son intégralité et un texte congressionnel entré en vigueur ne peut pas être abrogé ou modifié par le Président. C’est donc une faculté d’empêcher dont dispose le Président.

Le Congrès dispose-t-il de moyens pour passer outre ce veto et, dans l’affirmative, à quelles conditions ?

Si le président appose explicitement son veto à un texte adopté par les deux chambres en le leur renvoyant avec ses objections, les assemblées peuvent surmonter ce dernier à la majorité des 2/3. Concrètement, le texte est retourné à la chambre dans laquelle il a été introduit initialement et qui doit examiner les objections présidentielles. Si elle décide d’adopter à nouveau le texte, elle ne peut le faire qu’à la majorité des 2/3 des présents, ces derniers devant représenter au moins une majorité simple de ses membres. Si ce seuil de majorité n’est pas atteint, la procédure s’arrête sans que la question ne soit examinée par la seconde chambre. Dans le cas contraire, le texte lui sera transmis pour qu’elle procède de la même manière : il faudra y réunir, là aussi, une majorité de 2/3 des présents en faveur du texte, pour que celui-ci devienne alors une loi fédérale ou une résolution conjointe en vigueur. On le voit, il n’est pas forcément nécessaire de réunir les 2/3 de tous les représentants et les 2/3 de tous les sénateurs pour surmonter le veto, les chambres pouvant fonctionner avec seulement une majorité simple de leurs membres respectifs présents en vertu de la règle du quorum prévu à l’article I, section 5, clause 1 de la Constitution, soit 218 représentants et 51 sénateurs. Il est toutefois indéniable que lors de l’examen de questions politiquement sensibles, les partis veilleront à avoir un maximum d’élus qui leur sont affiliés présents dans les chambres, augmentant le nombre de voix requises pour effectivement atteindre la majorité nécessaire de 2/3 des présents.

Si le président use de son veto de poche en s’abstenant de signer un texte alors que le Congrès ne siège plus à l’expiration du délai de 10 jours dont dispose le président pour se prononcer sur le texte, cela signifie que le Congrès qui a adopté le texte est empêché de le réexaminer. Pour que les mesures en question deviennent du droit fédéral, la procédure devra être entièrement recommencée par le Congrès dans sa nouvelle composition en introduisant, discutant puis votant le texte à nouveau, qui devra ensuite être présenté au président. Ainsi, le veto de poche ne peut pas être surmonté par les chambres. Il est, de ce point de vue, plus puissant que le veto classique, même s’il n’est disponible que lors de périodes très limitées (voir supra).

Dans quelle mesure le droit de veto permet-il au président américain de conserver une influence déterminante sur l’action législative ?

En la matière, l’histoire peut donner quelques indications. En novembre 2026, on peut dénombrer depuis la création des États-Unis d’Amérique, 2 599 vetos présidentiels, 112 d’entre eux (4%) ayant été surmontés par le Congrès. Franklin Delano Roosevelt est le président qui a le plus fait usage de cette prérogative, s’opposant à 635 textes, grâce à 372 vetos ordinaires, dont 9 seulement ont été surmontés par les Chambres, et à 263 vetos de poche, à une époque où les périodes lors desquelles le Congrès n’était pas en session étaient beaucoup plus longues, parfois de plusieurs mois, permettant un usage important de ce dispositif. Bill Clinton est le dernier président à avoir fait usage d’un pocket veto en décembre 2000, alors que les travaux de la Chambre avait pris fin le 15 décembre 2000 et que la session annuelle suivante ne commençait que le 3 janvier 2001. Si certains de ses successeurs ont affirmé user d’un veto de poche lors de suspension provisoire des travaux du Congrès, permettant des vacances parlementaires et le travail en circonscription, en réalité, le texte en question a à chaque fois été renvoyé à la Chambre, la conduisant à considérer qu’il s’agit d’un veto ordinaire, surmontable.

Depuis les années 2000, les présidents successifs se sont tous opposés à une dizaine de textes chacun. Donald Trump, pour son second mandat, n’en est pour l’instant qu’à deux vetos. Toutefois, ses prédécesseurs, et ce depuis les années 1980, ont largement fait usage de cette prérogative en période dite de « divided government », lorsque la majorité au sein des chambres et la présidence ne sont pas aux mains du même parti politique, ce qui sera le cas pour les deux dernières années de la présidence Trump, à partir de janvier.

Par ailleurs, le Congrès ne cherche pas toujours à renverser les vetos présidentiels ordinaires : il a voulu le faire pour seulement 6 de 12 vetos de Georges Bush et 6 de 12 de Barack Obama ; en pratique, il n’est parvenu à surmonter que 4 des premiers et un seul des seconds. La dernière fois que le Congrès a renversé un veto présidentiel, ce fut lors du premier mandat de Donald Trump, mais un seul de ses 10 vetos a été renversé. Par la suite, les 13 vetos apposés par Joe Biden et les 2 de Donald Trump depuis 2024 ont effectivement empêché les textes des devenir des lois fédérales.

Plus largement, sur la capacité présidentielle à influencer la production législative deux autres éléments doivent être notés. D’une part, la seule menace d’un veto présidentiel suffit parfois à modifier le contenu des textes discutés par le Congrès, que celle-ci prenne la forme d’une déclaration informelle, visant notamment à mobiliser l’opinion publique sur un sujet, ou d’un Statements of Administration Policy (SAPs) rédigé, permettant au Président de présenter formellement son opinion sur un texte en discussion. D’autre part, au-delà de la question du veto, lorsque le Président signe les textes adoptés par le Congrès, il donne parfois des indications très précises sur l’interprétation qu’il en attend par ses organes d’application, dans ce qu’on appelle un signing statement. La faculté d’empêcher se double alors ici d’une redoutable faculté de statuer.