Le président de la Ve République peut-il décider seul une opération de sécurité ?
Le président de la République peut-il décider seul d’une opération de sécurité ? De la défense nationale à la sécurité civile, les institutions de la Ve République lui confèrent-elles un pouvoir de décision autonome ? Retrouvez le deuxième épisode de la série du Club des juristes : Trump à l’Élysée.
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Par Olivier Gohin, Professeur à l’Université Paris-Panthéon-Assas
La question posée : le président de la Ve République peut-il décider seul une opération de sécurité ? sera traitée en droit public à travers le prisme de la défense et sous trois angles différents qui convergent en faveur d’une réponse positive : il le peut en tant que défense et sécurité sont liées, que la sécurité englobe la défense et que la défense contribue à la sécurité.
Il le peut en tant que défense et sécurité sont liées
Les principes fondamentaux de « l’organisation générale de la défense nationale » sont déterminés par la loi (Const., art. 34) alors que la Constitution de 1958 ne mentionne pas la sécurité si ce n’est, en 2003, de façon indigente et tardive, pour exclure « la sécurité et l’ordre publics » des matières transférables aux collectivités territoriales d’outre-mer concernés (ibid., al. 4 des art. 73 et 74), en tant que matières de souveraineté, de la compétence irréductible de l’État. Ainsi l’ordonnance du 7 janvier 1959, reprise, en 2004, dans la partie législative du Code de la défense qui l’abroge, intégrait la sécurité dans la défense : « La défense a pour objet d’assurer en tout temps, en toutes circonstances et contre toutes les formes d’agression, la sécurité (…) du territoire (…) (art. 1er) alors qu’en droit positif qui remonte à 2009, la politique de défense, en tant que politique publique, est incluse, en revanche, dans la stratégie de sécurité nationale (C. déf., art. L. 1111-1).
Au cœur du système de défense, il y a le Président de la République qui est le chef constitutionnel des armées, non seulement organique, selon le texte (Const., art. 15), mais aussi fonctionnel, selon la pratique gaullienne de 1959 à 1962, puis par la coutume qui est celle du fait majoritaire (accord des majorités présidentielle et législative), à partir de l’automne 1962), étant précisé que la majorité présidentielle est référendaire, ensuite présidentielle, à droite et à gauche. Le Gouvernement ne dispose donc pas de la force armée (contra, Const., art. 20, al. 2) et le Premier ministre n’est responsable de la défense nationale que devant le Parlement (ibid., art. 21, al. 1er et 49).
Mais, il en est de même dans les deux autres configurations politiques que sont la cohabitation (opposition des majorités présidentielle et législative : 1986-88, 1993-95 et 1997-2002) ou la majorité relative (absence de majorité législative en défaveur du Gouvernement de majorité présidentielle (1988-93 et depuis 2022). En témoignent les interventions des forces armées françaises à l’étranger, dans ces périodes, à commencer par l’engagement décidé par le Président François Mitterrand dans la guerre du Golfe de 1991 ou le dégagement décidé par le Président Emmanuel Macron de l’opération Barkhane, en novembre 2022. Même après la révision de 2008, ce n’est pas là la décision du Gouvernement (contra, Const., art. 35, al. 2).
Il le peut en tant que la sécurité englobe la défense
Dans un entretien télévisé du 14 mars 2024, le Président Emmanuel Macron souligne que, « dans nos institutions, le Président de la République est en charge de la défense nationale (…) Il décide pour la sécurité des Françaises et des Français ». La conjonction de la défense et de la sécurité permet, en effet, au président de la République de décider seul une opération de sécurité avec l’aide à la décision d’institutions nationales et permanentes sur telle ou telle opération à mener en défense civile, à charge pour le Premier ministre ou le ministre de l’Intérieur de mettre en œuvre les mesures règlementaires ou individuelles d’exécution, en liaison avec les services déconcentrés de l’État que sont la préfecture de police, à Paris et dans la Petite couronne, ou les préfets de département ou autorités équivalentes, sur le reste du territoire national, coordonnés, le cas échéant, entre eux et avec les forces armées, par les préfets de zone de défense et de sécurité, assistés des préfets délégués pour la défense et la sécurité. Au nombre de ces institutions, citons le Conseil de défense et de sécurité nationale dans lequel siègent les ministres des Armées et de l’Intérieur ou la formation spécialisée du Conseil national du renseignement ou encore le Coordonnateur national du renseignement et de la lutte contre le terrorisme.
Il en est ainsi, par exemple, en cas de crise majeure traitée par le recours à ce régime d’application qu’est l’état d’urgence (loi du 3 avr. 1955). Sans être militaire ni dans ses moyens ni dans son objet, il est ainsi mis en œuvre par le Président François Hollande, en novembre 2015, dans la configuration du fait majoritaire, en réaction au terrorisme islamiste frappant la région parisienne, ou par le Président Emmanuel Macron, en mai 2024, dans la configuration de la majorité relative, en réaction aux émeutes indépendantistes submergeant la Nouvelle-Calédonie. Plusieurs autres occasions de développement de la capacité de l’État à réagir à des situations d’agression ou seulement de menace sont ou ont été placées dans la compétence du Président de la République : en ce sens, l’état d’urgence sanitaire de la loi du 20 mars 2020 pour faire face, en France, à la pandémie mondiale du virus Covid-19 de même que le nouvel état d’alerte de sécurité nationale, issu de la loi du 16 août 2026, en cas de menace grave et actuelle pesant, notamment, sur la sécurité nationale. Lui aussi est déclaré par décret en conseil des ministres, donc par le Président de la République (Const., art. 13, al. 1er).
Il le peut en tant que la défense contribue à la sécurité
Dans le cadre de la défense non militaire, le Code de la défense consacre un chapitre entier à la participation militaire à la défense et à la sécurité civiles (C. déf., art. L1321-1 à -4 et R. 1321-1 à -25), sur réquisition légale pour chacune des forces armées, Gendarmerie nationale exceptée.
Dès lors, via son chef d’état-major particulier (CEMP), le Président de la République peut – sauf cohabitation, mais, dans cette configuration, hors signature des ordonnances ou des décrets en conseil des ministres et des nominations des fonctionnaires de l’État de sa compétence – demander, dans le champ de la sécurité, et donc obtenir du Premier ministre, via le secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale, ou du ministre des armées, via le chef d’état-major des armées, interlocuteurs réguliers du CEMP, la contribution nécessaire, justifiée par l’urgence, de telle ou telle armée (par ex. l’Armée de l’air) ou arme de l’Armée de terre (par ex., le train) ou encore service interarmées (par ex., la santé) ainsi que de telle ou telle unité militaire de protection civile (par ex., la Brigade de sapeurs-pompiers de Paris).
Ainsi, le président de la République peut faire activer, si nécessaire, l’opération Héphaïstos, contribution des trois armées à la lutte contre les feux de forêt, créée en 1984, étendue, en 2023, des zones méditerranéennes à tout le territoire métropolitain, et réactivée, fin juillet 2026 en Gironde, avec le premier emploi d’un avion de transport militaire A400M, adapté à cet effet.
