Par Romain Le Boeuf, Professeur de droit public à l’Université d’Aix-Marseille

Quel est l’objet du Conseil de la paix ?

Le projet d’un Conseil de la paix est initialement apparu dans le texte du plan de paix américain pour Gaza, publié le 29 septembre 2025. Un « Conseil de la paix » réunissant diverses personnalités internationales et présidé par Donald Trump devait superviser la mise en œuvre du cessez-le-feu et la reconstruction de Gaza.

Le projet a reparu au mois de janvier 2026 sous une forme très différente, et beaucoup plus étendue. La charte proposée par les États-Unis se distingue du projet originel à deux égards. D’un côté la question de Gaza et de la Palestine n’est plus mentionnée : le Conseil de la paix a pour but d’ « assurer une paix solide dans les régions affectées ou menacées par un conflit » (art. 1). De l’autre côté, le Conseil de la paix n’est plus envisagé comme un organe temporaire : il a vocation à exister de façon permanente.

À l’évidence, le projet ainsi conçu entre en concurrence directe avec le domaine d’action de l’Organisation des Nations Unies. Cette dernière n’est mentionnée dans le document américain que pour être indirectement dénoncée comme une « institution qui a trop souvent failli » (Préambule). Le Conseil de la paix entend s’éloigner d’approches « entretenant la dépendance perpétuelle » des populations et « l’institutionnalisation des crises » au profit de « partenariats tournés vers les résultats » et des « solutions de bon sens ».  Le projet américain répond alors, en opposition à cette vision dégradée des Nations Unies, à la volonté « d’une institution de consolidation de la paix plus agile et effective ».

Quel est le fonctionnement du Conseil de la paix ?

Malgré la réticence de Donald Trump à l’égard des institutions internationales, le Conseil de la paix endosse bien la forme classique d’une « organisation internationale » (art. 1). Néanmoins, cette organisation se singularise par un fonctionnement atypique, entièrement ordonné autour de la figure de son Président, qui n’est autre évidemment que Donald Trump lui-même. Ce dernier est désigné dans la Charte de façon nominative et indépendamment de son statut de représentant des États-Unis. De sorte que l’actuel occupant de la Maison-Blanche demeurera président du Conseil de la paix, même une fois achevé son mandat en tant que Président des États-Unis. Il occupera cette fonction jusqu’à ce qu’il choisisse « de se retirer volontairement » ou que son « incapacité » soit constatée à l’unanimité par un comité composé de ses plus proches collaborateurs. Dans les deux cas, il appartiendra à Donald Trump de désigner unilatéralement son successeur (art. 3.3).

Les pouvoirs du Président sont particulièrement étendus et sans commune mesure avec ce qui se rencontre habituellement dans le droit des organisations internationales. Ces pouvoirs se manifestent en premier lieu à travers le mode de désignation des membres du Conseil de la paix. En effet, le Conseil est exclusivement composé d’États « invités à participer par le Président » (art. 2.1). Le mandat des membres est en principe de 3 ans, limitation qui ne s’appliquera pas aux États versant au Conseil une contribution initiale d’un milliard de dollars (art. 2.2, c). Le Président conserve, en tout état de cause, la possibilité de renouveler ou révoquer à tout moment les États membres (art. 2.3), lesquels peuvent de leur côté se retirer sans préavis (art. 2.4).

L’exorbitance des pouvoirs du Président se manifeste de façon plus flagrante encore dans le processus de décision. Le Président doit approuver l’ordre du jour des réunions, et donc les propositions qui seront soumises au vote du Conseil. Ces propositions seront alors votées à la majorité des voix, avant d’être « approuvées » (ou non) par le Président : ce qui confère de fait à ce dernier un droit de veto sur toutes les décisions de l’organisation.

Les pouvoirs du Président se manifestent enfin en cas de désaccord entre les membres du Conseil. Point ici de Cour de Justice chargée du règlement des différends : « le Président est l’autorité finale en ce qui concerne le sens, l’interprétation et l’application de la Charte » (art. 7).

On ne saurait donc exagérer le rôle dévolu à Donald Trump au sein de cette nouvelle organisation : sa présidence n’admet ni limitation de durée, ni contre-pouvoir réel.

Quelles sont les perspectives et les limites du Conseil de la paix ?

Si l’on peut s’étonner, s’indigner – ou s’amuser – de cette organisation entièrement à la main d’un seul homme, le fait est que rien dans le droit international ne s’oppose à l’instauration d’une telle structure : les États sont libres de déterminer librement les conditions de fonctionnement des organisations internationales qu’ils créent et auxquelles ils adhèrent. L’étonnement viendra seulement du fait que certains États, une trentaine à ce jour, puissent juger acceptables de telles conditions : curieuse conception de la souveraineté de ceux-là mêmes qui, après avoir si longtemps œuvré pour ne pas se conformer aux choix collectifs des Nations Unies, acceptent désormais de se soumettre à la volonté d’un homme et d’une certaine idée de l’Amérique. Il est aussi vrai que de nombreux États font montre de scepticisme face à cette déroutante configuration : le refus de la France de rejoindre le Conseil de la paix a provoqué l’ire de Donald Trump, qui l’a menacée de sévères sanctions commerciales.

C’est que l’avenir et les prérogatives du Conseil dépendront très largement de l’adhésion que suscitera le projet. En effet, seuls les États qui acceptent d’entrer dans une organisation internationale sont tenus de se conformer à ses règles et à ses décisions : l’organisation n’a en revanche aucune compétence en ce qui concerne les États tiers, qui n’ont à son égard aucune forme d’obligation.

Limitée à l’égard des tiers, l’action du Conseil de la paix pourrait également être entravée à l’égard de ses membres. En effet, ces derniers demeurent parties à la Charte des Nations Unies, de sorte qu’ils resteront tenus de respecter les règles de cette organisation, lesquelles prévalent d’ailleurs juridiquement sur tous les autres engagements internationaux (Charte des Nations Unies, art. 103). La question de la coordination entre l’action des deux organisations est donc cruciale, car il est peu probable que Donald Trump accepte durablement de rester dans l’ombre de l’ONU.