Par Arnaud de Nanteuil, Professeur à l’Université Paris Est Créteil

Qu’est-ce que le « règlement anti-coercition » que les européens pourraient activer face aux menaces américaines ?

L’instrument dit « anti-coercition » est un règlement européen adopté en 2023, dans le contexte de tensions croissantes dans les relations économiques internationales, exacerbées par le retour de D. Trump à la Maison Blanche – même s’il n’a pas été pensé spécifiquement pour lui faire face. L’initiative date en réalité de 2021, date à laquelle les comportements des grandes puissances économiques étaient déjà marquées par une logique d’affrontement direct et de mépris des règles du commerce mondial. Le règlement aménage donc les possibilités de réaction européenne face à des attitudes économiquement hostiles de certains États. Ces attitudes sont définies par l’article 2 du règlement comme tout usage d’instruments économiques pour influencer le comportement de l’Union et interférant dans ses « choix souverains légitimes » ou ceux de ses États membres.

Il faut toutefois rappeler que le règlement n’intervient pas dans un domaine vierge de toute règle de droit : au milieu des années 1990, la mise en place de l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC) accompagnant la réforme du GATT visait précisément à encadrer le recours aux mesures de défense commerciale notamment pour faire face à des pratiques de dumping et de subventions. Mais les relations économiques internationales se sont considérablement tendues depuis quelques années, de sorte que les seules réactions autorisées par le droit de l’OMC s’avèrent insuffisantes : les attitudes auxquelles il s’agit de faire face couvrent aujourd’hui des comportements qui n’avaient pas été anticipés au moment de la négociation des règles du commerce international.

S’il élargit donc le champ des comportements susceptibles d’enclencher une réaction ainsi que des réactions elles-mêmes, il s’inscrit fondamentalement dans la logique des contre-mesures bien connues du droit international et qui permettent, à certaines conditions strictes, de réagir à l’illicite par des actes qui seraient eux-mêmes illicites en d’autres contextes.

A quelles conditions le règlement pourrait-il être activé ?

Le règlement anti-coercition fournit à l’Union européenne des moyens d’action étendus et ne doit donc pas être employé à la légère. La qualification de « bazooka » retenu par certains titres de la presse généraliste est sans doute excessive mais elle est révélatrice du changement fondamental induit par cet instrument : la teneur des mesures qu’il autorise permet en effet à l’Union européenne de faire peser sur ceux vers lesquels il est dirigé une pression économique très importante.

Sur le fond, le règlement ne peut toutefois être activé qu’à la condition d’identifier une « coercition économique » dont les critères sont détaillés dans le texte. Il reste toutefois une ambiguïté sur le point de savoir si ce comportement doit impérativement être internationalement illicite ou s’il peut s’agir d’un comportement simplement inamical et hostile, sans être formellement contraire à une règle de droit international. La première approche semble toutefois être celle qui est retenue par le texte, notamment parce qu’il fait référence dans son préambule aux articles de la Commission du droit international sur la responsabilité de l’État pour fait internationalement illicite.

En l’occurrence, il ne fait aucun doute que la menace récente d’une nouvelle augmentation des droits de douane sur les produits en provenance de certains pays européens relève de la définition de la coercition, puisqu’elle répond à deux critères essentiels : d’une part, il s’agit d’une mesure illicite – et elle l’est à plusieurs degrés, en ce que par définition toute augmentation unilatérale des droits de douane est par principe contraire au droit du commerce international, mais aussi parce qu’elle remet directement en cause l’accord signé entre l’Europe et les États-Unis à l’été 2025 mettant précisément un terme au différend né de la première vague d’augmentation de droits de douane américains. Au-delà, toute tentative de prise de contrôle forcée d’un territoire constitue une atteinte évidente et massive au principe fondamental de l’intégrité territoriale des États, qui est l’un des plus importants consacré par la Charte des Nations unies.

D’autre part, il ne fait aucun doute que la menace des droits de douane est une tentative d’infléchir la position de certains États européens, qui ont manifesté une opposition ferme aux absurdes velléités de conquête territoriale du Groenland par les États-Unis. Il s’agit donc indiscutablement d’interférer dans des « choix souverains » puisqu’il ne s’agit pas moins que de s’emparer d’une partie du territoire d’un État souverain sans son consentement. De ce point de vue, les conditions de fond semblent indiscutablement remplies.

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Reste toutefois que le règlement ne peut être enclenché qu’au terme d’une procédure relativement complexe, qui pourrait constituer un obstacle à sa mise en œuvre rapide. Quoi qu’il relève indiscutablement de la compétence exclusive de l’Union européenne, il laisse aux États membres une marge de manœuvre relativement importante pour intervenir, voire bloquer, le processus. La Commission européenne a même publié, de manière assez exceptionnelle, une communication pour indiquer qu’elle tiendrait le plus grand compte des positions exprimées par les États membres au cours du processus et s’efforcerait de recueillir le consentement du plus grand nombre d’entre eux. Cette position est importante à l’heure où certaines voix en Europe ne peuvent certes plus soutenir ouvertement l’administration Trump mais, cherchant à tout prix à se détacher de la position européenne, insistent sur la nécessité du « dialogue », certains affichant donc un certain scepticisme à l’endroit du règlement anti-coercition.

Quelles mesures le règlement permettrait-il de prendre, et pour quelle efficacité ?

L’avantage du règlement anti-coercition tient à la palette de mesures qu’il autorise l’Union européenne à adopter, qui sont listées à l’annexe I du règlement. Elles vont de l’augmentation des droits de douane à l’exclusion des entreprises de l’État concerné de certains marchés publics européens, en passant par la restriction drastique des possibilités d’investissement ou de prestation de service (y compris les services financiers) ou encore de la protection des droits de propriété intellectuelle détenus en Europe. En d’autres termes, il s’agit de mesures ultra-protectionnistes évidemment temporaires destinées à contraindre l’État tiers de mettre un terme à sa pratique coercitive.

Il faut toutefois rappeler que ce type de mesure n’est pas sans danger pour celui qui les met en place et que l’économie européenne elle-même pourrait en souffrir. C’est la raison pour laquelle plusieurs responsables rappellent que le recours à ce dispositif est aussi à visée préventive. Reste à savoir ce qu’il en adviendra réellement. Si la procédure était enclenchée, une réaction américaine pourrait avoir lieu. Le Secrétaire d’État au Trésor américain a déjà réagi, dans un travestissement total de la réalité, en indiquant que l’Europe serait « malvenue » de réagir ainsi. Difficile de dire si c’est là un signe d’une fébrilité croissante ou celui d’une volonté de continuer à jouer l’escalade. En tout état de cause, une dose d’optimisme n’est pas interdite : en laissant envisager un recours au règlement anti-coercition, l’Europe joue le jeu du rapport de force.  Peut-être qu’en parlant le seul langage que comprend le président des États-Unis, elle parviendra à lui ouvrir les yeux sur l’absurdité de cette malheureuse lubie qui pourrait le conduire à détruire tout ce que les États-Unis ont apporté au monde depuis des décennies.