Par Nicolas Haupais, Professeur à l’Université Paris Saclay, Faculté de droit de Sceaux

Quelle est la situation juridique du Groënland ? Peut-il se séparer du Danemark ?

Elle est à la fois simple et complexe et il ne saurait être question ici de la décrire en détail. Le Groënland est partie intégrante du Royaume du Danemark mais bénéficie d’un statut juridique très particulier. Les autorités locales bénéficient d’une autonomie très large, progressivement conquise et juridiquement consacrée

Sur la question d’un droit de sécession et de l’exercice d’un éventuel exercice d’un droit à l’auto-détermination du peuple groënlandais, deux approches peuvent être envisagées. La première est celle du droit international. La résolution 1514 de l’Assemblée générale des Nations unies du 14 décembre 1960, dont la Cour internationale de Justice considère qu’elle formule des principes devenus coutumiers, proclame que « tous les peuples ont le droit de libre détermination ». Il ne mène pas nécessairement à l’indépendance, même si c’est par cette forme qu’il s’est couramment concrétisé. Il est l’outil juridique de la décolonisation.

Ce droit est particulièrement délicat à mettre en œuvre. Une des questions les plus épineuses est celle de déterminer quels sont les « peuples » qui en bénéficient. Qui qualifie ? Qui décide ? Là encore, l’Assemblée générale a joué un grand rôle dans le processus de décolonisation, comme l’a affirmé la Cour internationale de Justice dans son avis du 25 février 2019 à propos des effets juridiques de la séparation de Chagos de Maurice en 1965. Mais s’agissant du Groënland, la position des instances internationales a évolué. Il a été inscrit par l’Assemblée générale, dans un premier temps, dans la liste des « territoires non autonomes », catégorie prévue dans la Charte en son chapitre XI, dont on dira, en simplifiant quelque peu mais sans dénaturer le droit, qu’ils bénéficient d’un véritable droit à l’auto-détermination. La Résolution 849 du 22 novembre 1954 le retire cependant, ce qui signifie que l’on ne puisse pas mobiliser désormais cette ressource. Cela n’exclut cependant pas que le Groënland ne puisse réaliser une sécession, consacrée en droit international. L’avis de la Cour internationale de justice du 22 juillet 2010 sur la conformité au droit international de la déclaration unilatérale d’indépendance du Kosovo ne statue pas sur les conditions de la sécession mais constate l’existence d’une pratique des déclarations d’indépendance, reconnues comme licites en droit international. L’intégrité territoriale des Etats est protégée, certes. Mais elle l’est particulièrement lorsque la modification des frontières est réalisée sous la pression d’une puissance étrangère. La résolution de l’Assemblée générale des Nations unies du 12 octobre 2022, intitulée « Intégrité territoriale de l’Ukraine : défense des principes consacrés par la Charte des Nations unies », l’illustre avec une très grande force. Une sécession organisée de l’intérieur au Groënland pourrait certainement produire des effets légaux et être reconnue. Il n’en serait pas de même d’une indépendance/annexion organisée par les Etats-Unis, en particulier si elle impliquait l’usage de la force armée.

Il convient de compléter cette approche internationaliste par une approche mobilisant spécifiquement le droit danois lui-même. En vertu du préambule du Self-Government Act on Greenland du 21 juin 2009, le peuple groenlandais est un « peuple, conformément au droit international, qui bénéficie du droit à l’auto-détermination ». Référence est faite au droit international, on le voit. Mais c’est dans des conditions particulières qu’il est mobilisé. En vertu du Chapitre 8 de l’acte, si le peuple du Groënland peut prendre l’initiative d’une séparation, elle ne peut prendre effet qu’après un référendum organisé sur ce territoire et l’aval des deux parlements, celui du Groënland mais aussi celui du Danemark. L’indépendance ne peut donc être imposée. Elle serait consentie par les deux parties.

Comment apprécier les déclarations de D. Trump dans ce contexte ?

On notera tout d’abord que l’intérêt des Etats-Unis à l’égard du Groënland n’est pas neuf. En 1946, en particulier, une proposition est formulée au Danemark, sous la forme d’un achat en lingots pour une somme de 100 millions de dollars. Les arguments de sécurité sont, déjà, avancés. Cette proposition est assez sèchement repoussée. On notera également la fluctuation des déclarations du Président actuel des Etats-Unis, laissant planer une ambiguïté sur la manière dont ils récupèreront, in fine, le territoire. Négociations ? Action militaire ? Le but est-il d’ailleurs vraiment de parvenir à une annexion ? N’est-il pas un moyen de faire monter une tension destinée à obtenir un accord avec le Danemark pour obtenir un statut absolument exorbitant sur un territoire qui resterait formellement hors des Etats-Unis mais serait contrôlé, économiquement, militairement, par eux ?

Il ne faut guère, sur ce point, inutilement complexifier des problèmes simples, même si l’hétérogénéité des déclarations du Président états-unien brouille l’approche juridique que l’on peut en faire. Les revendications sont liées à des impératifs de sécurité nationale, paravent commode dont on ne voit plus guère d’hypothèses dans lesquelles ils ne puissent dorénavant être mobilisés. Les dernières déclarations de D. Trump sont d’une rare brutalité, en particulier à l’égard d’un Etat dont la fidélité aux Etats-Unis est fort mal récompensée : « il n’y a rien que le Danemark puisse faire si la Russie ou la Chine veut occuper le Groënland ». Il ajoute : « Mais nous, on peut tout faire. Vous l’avez constaté la semaine dernière avec le Venezuela ». Doit-on argumenter sur ce que valent ces menaces sur le plan juridique, au regard de la Charte des Nations unies et de la manière dont les principes fondateurs du droit international ont été mobilisés dans l’affaire ukrainienne, en particulier par l’Assemblée générale ?

La mobilisation d’arguments anti-colonialistes ne doit à ce titre pas tromper. Face à un président qui ne peut guère concevoir que les intérêts des Etats-Unis et ceux d’un peuple ne puissent pas coïncider, la politique des Etats-Unis est parfois présentée comme correspondant aux aspirations du peuple du Groënland, ce dernier étant présenté comme une « colonie ». Cette manière de voir apparait massivement rejetée par les partis politiques du territoire qui ont formulé une déclaration commune : « Nous sommes unis en tant que peuple face à la menace des Etats-Unis. Nous ne voulons pas être américains, nous ne voulons pas être danois. Nous voulons être groënlandais ». Elle conforte paradoxalement les prétentions danoises, à court terme, puisqu’elle crée un front commun face aux Etats-Unis.

Les prétentions états-uniennes suscitent une forte opposition du côté européen. Des militaires sont envoyés au Groënland par certains membres de l’Union européenne et de l’OTAN. Quels sont les engagements de défense qui pourraient être mobilisés ?

On notera en préalable que si une action militaire devait être engagée pour prendre de force le territoire du Groënland et l’annexer, la qualification d’agression ne ferait pas l’ombre d’un doute. A ce titre, le Danemark aurait le droit de recourir à des mesures de légitime défense et des Etats pourraient, au titre de la légitime défense collective, aider militairement l’agressé. Mais se pose la question d’une réponse plus institutionnalisée dans un cadre supranational.

Deux cadres peuvent être ici envisagés. Le premier est celui de l’OTAN, avec la mobilisation de l’article 5 qui pose une obligation d’assistance pour tout Etat membre au profit d’un autre objet d’une agression armée. La complexité provient ici du fait que l’organisation est une alliance qui regroupe donc des…alliés. Le Traité de Washington n’a évidemment pas été conçu pour régler des situations d’hostilité entre ses membres mais pour offrir la protection des Etats-Unis aux Etats européens face à la menace soviétique. Cela parait absurde mais posons toute de même la question : l’article 5 du Traité de Washington de 1949, qui prévoit une obligation d’assistance à un Etat membre agressé- peut-il être mobilisé ? Deux niveaux doivent être distingués. L’obligation créée par ce dernier – et qui n’implique pas, au demeurant, une aide prenant la forme d’une assistance armée- pèse individuellement sur les Etats qui peuvent donc unilatéralement placer une réponse militaire face à une agression commise par les Etats-Unis contre le Danemark/Groënland dans ce cadre. Mais le plus grand intérêt des mécanismes OTAN est d’organiser une réponse collective et d’opposer à une menace un front uni. Cela ne peut être fait que par le biais d’une décision unanime des membres du Conseil atlantique. Et cela a pour conséquence de potentiellement mobiliser toute la structure militaire de l’organisation et donc d’apporter une réponse coordonnée. Il va de soi que tous ces mécanismes sont totalement inopérants dans la configuration présente. Seule peut être envisagée une réflexion sur l’avenir de l’Alliance dans un contexte dans lequel un allié d’un membre de l’Alliance -et lequel !- se livrerait à des actes d’agression contre ceux qu’il est censé protéger. Son secrétaire général tente de calmer les prétentions états-uniennes en marquant sa volonté de la replacer au centre du jeu. Dès lors que seraient prises en compte les prétentions sécuritaires des Etats-Unis par un renforcement de l’OTAN dans la région, contre des adversaires communs que seraient la Chine et surtout la Russie, les revendications territoriales deviendraient alors sans objet. Cette manière d’escamoter la violence des revendications des Etats-Unis est habile, certes, mais constitue un grave déni de la réalité de la situation. Il ne faut par ailleurs pas confondre l’envoi de soldats de membres de l’OTAN, de la France et de l’Allemagne en particulier, avec une mission de l’OTAN en tant que telle. La quinzaine de chasseurs alpins dépêchés sur place intervient dans le cadre d’une opération danoise, destinée à renforcer la présence militaire sur le territoire. Là encore, l’origine de la menace aboutit à des affirmations bien curieuses. Le ministère allemand de la défense a ainsi annoncé que l’objectif est d’évaluer les moyens d’assurer la sécurité face aux menaces russes et chinoises dans l’Arctique…

L’article 42 § 7 du Traité sur l’Union européenne contient également des ressources qui pourraient être mobilisées pour donner du poids à la réponse du Danemark et créer un front uni face aux oukazes de Donald Trump. Son contenu est relativement proche de l’article 5. Il a déjà été mobilisé dans le passé, en particulier par la France après les attentats du 13 novembre 2015. Sur le plan opérationnel, les obligations qui en découlent sont cependant imprécises et ne sauraient aboutir à ce que l’Union dispose de véritables compétences militaires. Sur le plan symbolique, cependant, une telle invocation serait particulièrement significative face à une action des Etats-Unis. Elle est parfaitement possible sur le plan juridique. Si son territoire ne fait pas partie des territoires couverts par les traités européens, en vertu d’un traité conclu entre les membres des communautés du 1^er janvier 1985, il n’en reste moins qu’il est une partie du territoire du Danemark, et à ce titre couvert par l’article 42 § 7. Le pas peut donc aisément être franchi. Mais c’est la politique qui en décidera. Sur ce point, on notera des divergences qui traduisent l’extrême embarras des instances de l’Union européenne. La Présidente de la Commission, interrogée sur cette question, a éludé la question, évoquant seulement l’existence de « spéculations » à son égard, alors que le commissaire européen à la défense déclarait que l’article 42 § 7 s’appliquerait « sans aucun doute » en cas d’attaque états-unienne.