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Quand le provisoire s’éternise. L’entrée en vigueur de l’accord commercial UE / Royaume-Uni suspendu à l’approbation des parlementaires européens.

Par Loïc Robert, Maître de conférences en droit public, Directeur adjoint du Centre d’études européennes, Université Jean Moulin Lyon III

L’accord de commerce et de coopération entre l’Union européenne et le Royaume-Uni, signé par l’UE le 29 décembre 2020, est entré en application provisoire à compter du 1er janvier 2021. Il n’est cependant toujours pas entré en vigueur, faute pour le Parlement européen de l’avoir approuvé.

Comment se déroule le processus de ratification ?

Dans la typologie des accords conclus par l’UE, l’accord se range dans la catégorie des accords d’association conclus sur la base de l’article 217 TFUE. De manière inédite, cet accord d’association a été signé et devra être conclu par l’Union seule et ce alors même que son contenu excède de loin le périmètre des compétences exclusives de l’Union (en particulier, sa 3ème partie consacrée à la coopération des services répressifs et judiciaires en matière pénale) et aurait donc dû en principe prendre la forme d’un accord mixte, conclu à la fois par l’Union et par ses Etats membres.

Le choix du Conseil de renoncer à la mixité de l’accord est motivé, aux termes de la décision de signature, par le caractère « exceptionnel et inédit » dudit accord. Plus précisément, sans doute le Conseil a-t-il tiré les leçons du chemin de croix de la ratification du CETA (quatre ans et demi après sa signature, seuls 15 des 27 Etats membres l’ont ratifié et le parlement chypriote l’a rejeté (provisoirement ?) au mois de juillet) en recourant opportunément à la possibilité, explicitée par la Cour de justice dans son arrêt Commission c. Allemagne du 5 décembre 2017, de renoncer à la mixité quand bien même l’accord porterait en partie sur des compétences partagées.

L’Union ratifiera donc seule l’accord conformément à la procédure prévue à l’article 218 TFUE selon laquelle la conclusion de l’accord s’opère par une décision du Conseil après approbation du Parlement européen (article 218 § 6 a) i) TFUE).

Pourquoi le Parlement européen a-t-il repoussé son approbation ?

Si le Parlement européen dispose du pouvoir d’approuver ou non l’accord conclu à l’arraché avec le Royaume-Uni, il est clair cependant que l’institution a été marginalisée au cours de la procédure de négociation, même si Michel Barnier s’est exprimé à plusieurs reprises (voir notamment son discours du 18 décembre 2020) devant les parlementaires au cours des négociations. Cette mise à l’écart résulte de la lettre de l’article 218 TFUE qui prévoit que les négociations des accords internationaux sont menées par un « négociateur » (en l’espèce, et comme c’est usuellement le cas, la Commission) conformément aux directives que lui adresse le Conseil.

Dès le mois de juin 2020, les députés européens ont manifesté leur volonté d’exercer un véritable contrôle sur l’accord signé, conditionnant leur approbation au respect de certaines lignes rouges. On se souvient par ailleurs que la conférence des présidents de groupes politiques avait posé un ultimatum le 17 décembre 2020, indiquant qu’ils n’approuveraient pas avant le 1er janvier 2021 un accord signé après le 20 décembre en raison du manque du temps dont ils disposeraient alors pour l’analyser correctement.

Finalement, l’accord (article FINPROV 11) prévoit qu’il sera appliqué à titre provisoire jusqu’à ce qu’il ait été ratifié par les deux parties, ou, à défaut, jusqu’au « 28 février 2021 ou une autre date fixée par le conseil de partenariat ». Or, dès le 28 janvier, dans une lettre adressée à la présidente de la Commission, le Président du Parlement a indiqué que compte tenu de la complexité et de la longueur de l’accord, le Parlement souhaitait demander une prolongation du délai pour son application provisoire au-delà du 28 février. Sur ce point, on ne peut que souscrire aux vues des parlementaires. On comprend mal en effet comment il aurait été possible pour les députés de se forger une opinion éclairée en moins de deux mois. En conséquence, le 23 février 2021, le conseil de partenariat UE/Royaume-Uni a repoussé la date de fin de l’application provisoire au 30 avril 2021.

Cependant, l’approbation par le Parlement avant le 30 avril apparaît aujourd’hui des plus incertaines. En effet, la conférence des présidents de groupes a refusé, le 4 mars dernier, de fixer une date pour l’organisation du vote sur l’accord pour protester contre la prolongation unilatérale du gouvernement britannique de la période de grâce sur les contrôles douaniers en Irlande du Nord. Rappelons d’ailleurs que cette prolongation a fait l’objet d’un recours en manquement de la part de la Commission.

Sur le fond, il était illusoire de croire que le Royaume-Uni parviendrait, d’ici à fin mars, à mettre en place des contrôles douaniers en mer d’Irlande. À cet égard, l’intransigeance de l’Union peut être critiquée. Cela étant, on rappellera que c’est le Premier ministre britannique qui s’est opposé à toute prolongation de la période de transition, expirée au 31 décembre 2020, et ce alors même qu’une telle prolongation aurait justement permis la mise en place plus sereine desdits contrôles et, plus largement, de l’ensemble des dispositifs rendus nécessaires par le retrait britannique.

Quelles conséquences ?

Les conséquences de la position actuelle du Parlement dépendent évidemment des développements à venir au cours des prochaines semaines.

Si les eurodéputés approuvent finalement l’accord avant le 30 avril, celui-ci entrera en vigueur dès le 1er mai. Cette hypothèse apparaît cependant assez improbable pour l’heure, l’ordre du jour de la prochaine séance plénière, du 26 au 29 avril, étant déjà publié sans aucune référence à un vote sur l’accord.

Dans le cas contraire, tout dépendra d’une éventuelle prolongation de l’application provisoire. Juridiquement, rien ne s’oppose à ce que le conseil de partenariat procède, comme en février, à une telle prolongation. Dans cette hypothèse, qui nous paraît de loin la plus probable, l’accord continuerait alors à s’appliquer provisoirement et l’on sait, comme l’illustre le CETA, qu’une application provisoire peut durer.

En revanche, à défaut d’une décision du conseil de partenariat avant le 30 avril, on se retrouverait alors dans la situation d’un « no deal différé ». En effet, si l’article 25 de la Convention de Vienne sur le droit des traités entre Etats et organisations internationales prévoit que l’application à titre provisoire d’un traité prend en principe fin si un Etat ou une organisation notifie son intention de ne pas devenir partie au traité, les parties peuvent y déroger. Or, c’est précisément le cas en l’espèce puisque l’article FINPROV 11 prévoit expressément la fin de l’application provisoire à la date fixée par le conseil de partenariat, soit, à l’heure actuelle, le 30 avril 2021. À n’en pas douter, les conséquences pour les opérateurs économiques, qui tentent tant bien que mal d’apprivoiser les nouvelles règles du jeu commercial transmanche, seraient considérables.

Aussi, on ne peut qu’espérer que ni la crise des vaccins, ni la rigidité de l’Union, ni la mauvaise foi britannique ne fassent perdre de vue l’intérêt général, tant britannique qu’européen, qui réside assurément dans la conclusion définitive de l’accord qui ne constitue qu’un point de départ dans une relation qui sera, quoi qu’il arrive, amenée à évoluer.

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