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Cour Européenne Des Droits De L'homme Strasbourg

Pas de mise en quarantaine de la Convention européenne des droits de l’homme

Par Thierry Renoux, Professeur, Université d’Aix-Marseille, et Maria Gudzenko, doctorante contractuelle, Institut Louis Favoreu

Points-Clés :

  • Suspendre, même temporairement, la CESDH est considérablement affaiblir l’arsenal normatif dont dispose le juge interne pour protéger les droits fondamentaux mis à l’épreuve par l’application de l’état d’urgence sanitaire. Même si le contrôle de constitutionnalité demeure, ceci conduit à priver le juge d’un pouvoir de protection des droits fondamentaux, au moment où il en a précisément le plus besoin
  • L’article 16 de l’ordonnance du 25 mars 2020 portant adaptation des règles de la procédure pénale pour faire face à l’épidémie de Covid-19, n’a pas supprimé l’intervention du juge judiciaire en matière de détention provisoire
  • La réponse de la France au nouveau coronavirus ne nécessite pas de notifier au Secrétariat de la Convention une déclaration au titre de son article 15

La CESDH, dans son article 15, ouvre aux États membres le droit d’apprécier de la nécessité ou non d’effectuer une déclaration de dérogation en vue de « suspendre » à titre temporaire les obligations issues de la Convention, les autorités nationales étant seules « [e]n contact direct et constant avec les réalités pressantes du moment » (CEDH [GC], A. c. Royaume-Uni, no 3455/05, Arrêt, 19 février 2009, §173). Une telle dérogation est appropriée lorsque l’État déclarant estime que des restrictions plus graves que celles normalement admissibles par la Convention sont les seules à même de mettre fin à la crise de façon prompte et efficace.

La France, se trouve-t-elle dans une pareille situation ? Dans un article publié dans le présent blog, intitulé « La mise en quarantaine de la Convention européenne des droits de l’homme », notre collègue Frédéric Sudre répond par l’affirmative.

Nous nous permettrons ici d’effectuer une « pesée des intérêts », en d’autres termes de mettre en balance aussi bien l’utilité (I) que la nécessité (II) d’une telle dérogation dans le cas français.

La dérogation de l’article 15 est-elle utile ?

De notre point de vue, la réponse est négative. Effectuer une telle déclaration de dérogation serait non seulement inutile mais dangereux pour les libertés fondamentales. Suspendre, même temporairement, la CESDH est considérablement affaiblir l’arsenal normatif dont dispose le juge interne pour protéger les droits fondamentaux mis à l’épreuve par l’application de l’état d’urgence sanitaire.

On en prendra pour exemple la question sensible – et dès lors controversée – de la prolongation par ordonnance de la durée de la détention provisoire.

L’article 16 de l’ordonnance n°2020-303 du 25 mars 2020 portant adaptation des règles de la procédure pénale, adoptée sur le fondement de la loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19 aurait-il supprimé l’intervention du juge judiciaire en matière de détention provisoire ? Dans son article précité, Frédéric Sudre estime que cette ordonnance emporte « la prolongation de plein droit, sans juge, de la détention provisoire – de 2, 3 ou 6 mois selon les cas ». Or telle n’est pas la lecture qui s’impose si l’on veut bien interpréter ce texte à la lumière tant des principes conventionnels applicables que des principes constitutionnels qui s’imposent au juge judiciaire.

Cet article 16 ne fait que modifier les délais légaux de la détention provisoire ; en aucun cas il ne dispose que le prévenu ou l’accusé sont privés de tout accès au juge. Il s’agit ici du « maximum légal » tel qu’il est – pour une durée limitée – prévu par les dispositions générales du Code de procédure pénale. Ce maximum légal de détention provisoire peut et doit être proportionné, individualisé par le juge, compte tenu de ces mêmes circonstances.

Autrement dit, ce texte n’instaure pas une prolongation de plein droit de la détention provisoire prononcée par le juge mais uniquement une prolongation de plein droit des délais maximums (ce qui est souligné dans l’article 16 de l’ordonnance du 23 mars 2020) de détention provisoire. Sauf à tout ignorer de la séparation des pouvoirs, prolonger une durée maximale de détention n’est en aucun cas prolonger ipso facto, pour chaque prévenu ou accusé, un titre judiciaire de détention.

Certes, la circulaire d’application de cette ordonnance (D.A.C.G. JUSD2008571C;CRIM-2020-12/H2-26.03.2020) entend déduire de cet article 16 que désormais, pour le juge, il n’est plus « nécessaire de prendre une décision de prolongation, aux détentions provisoires en cours de la date de publication de l’ordonnance à la date de cessation de l’état d’urgence sanitaire ou ayant débuté pendant cette période » celles-ci continuant par ailleurs de s’appliquer après la date de cessation de l’état d’urgence sanitaire. Ce serait là ajouter un risque nettement plus grand de non-conformité à la Constitution.

D’une part, il s’agit ici d’une interprétation par voie de circulaire, texte infra-législatif qui ne saurait s’imposer au juge ni modifier les dispositions d’interprétation stricte de l’article 179 du Code de procédure pénale. D’autre part, effectuer une telle lecture serait conférer aux dispositions de l’ordonnance (et en particulier aux mots « de plein droit ») une signification qu’elle ne peut avoir, sauf à en retenir une interprétation inconstitutionnelle et, puisque la CESDH n’est pas « suspendue », non conventionnelle : elle priverait le prévenu ou l’accusé de tout débat contradictoire devant le juge sur la mesure de détention qui le frappe, en violation des droits de la défense et du droit à un procès équitable, issus, en droit constitutionnel, de l’article 16 de la Déclaration des droits, et en droit conventionnel – non pas de l’article 5 §3 et §4 de la CESDH comme nous avons pu le lire – mais de l’article 6§1 de la Convention, cette violation intervenant au cours de la phase d’instruction ou de jugement.

En ce sens, dans sa décision 2019-802 QPC du 20 septembre 2019 M. Abdelnour B, le Conseil constitutionnel considère que si le recours la visio-conférence peut être imposé par la loi au prévenu c’est uniquement parce que cette atteinte aux droits de la défense – minime en comparaison d’une prolongation d’office et sans débat d’une mesure de détention provisoire – est « compensée » par le droit dont dispose effectivement le prévenu de demander sa mise en liberté à tout moment de la procédure de détention, plusieurs fois, même tous les trois jours en temps normal, et autant de fois qu’il le veut.

La dérogation de l’article 15 est-elle nécessaire ?

La pandémie de Covid-19 est sans aucun doute une « situation de crise ou de danger exceptionnel et imminent qui affecte l’ensemble de la population et constitue une menace pour la vie organisée de la communauté composant l’État » (A. c. Royaume-Uni, préc., § 176). Toutefois, la réponse de la France au nouveau coronavirus ne nécessite pas de notifier au Secrétariat de la Convention une déclaration au titre de son « article 15 ». D’une part, on ne saurait surestimer le droit de dérogation et le qualifier de « garantie contre l’arbitraire » (Frédéric Sudre, préc.), d’autre part et à l’inverse, il conviendrait de ne pas sous-estimer le contrôle de proportionnalité effectué de la Cour de Strasbourg.

L’article 15 CESDH, « garantie contre l’arbitraire » ?

Certes, la notification au titre de l’article 15 peut refléter la volonté d’un État membre de ne pas gommer les frontières entre la normalité et la crise (Alan Greene, « States should declare a State of Emergency using Article 15 ECHR to confront the Coronavirus Pandemic », 1 avril 2020). L’exercice du droit de dérogation équivaudrait alors un engagement « solennel » de l’État à ce que les mesures attentatoires qu’il pourrait prendre n’auraient, en toutes hypothèses, qu’un caractère temporaire et strictement liés à la gestion de la crise. Or l’expérience montre que rien n’empêche l’État de pérenniser, au-delà de l’état d’urgence, les mesures restrictives initiales. (Loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme).

Au-delà de cette dimension symbolique, le droit de dérogation semble même être le contraire d’une « garantie contre l’arbitraire ». Il suffit pour l’État de respecter les conditions de forme assez permissives de l’article 15 § 3 et de tenir « le Secrétaire général du Conseil de l’Europe pleinement informé des mesures prises et des motifs qui les ont inspirées ». Cette formule implique de faire état des restrictions introduites. Mais contrairement à d’autres instruments internationaux, la Convention EDH n’exige pas de mention exhaustive des droits dont la protection peut être suspendue ni de la durée des mesures prises. Par exemple, la validité de la dérogation turque intervenue après une tentative de coup d’État n’a pas été contestée par la Cour de Strasbourg et ceci alors même que la Turquie n’avait jamais fait de mention explicite des droits auxquels il pouvait être dérogé (CEDH, Mehmet Hasan Altan c. Turquie, no 13237/17, Arrêt, 20 mars 2018, § 89).

En définitive, à l’exception des droits intangibles visés à l’article 15 § 2, l’État dispose d’une marge éminente quant à la variété des restrictions dont la gravité excède le standard européen. On peut donc douter que « la sécurité juridique » serait mieux assurée lorsqu’un État exerce son droit de dérogation.

L’article 15 CESDH, garantie contre toute condamnation de la France ?

La France, déroge-t-elle de facto à la Convention EDH ? Aurait-elle dû exercer son droit de dérogation pour éviter l’engagement de sa responsabilité internationale devant la Cour de Strasbourg ? À notre avis, les mesures de confinement, bien que d’ampleur et de généralité sans précédent, peuvent se concevoir en tant que restriction et non pas en tant que dérogation par rapport à la liberté de circulation (article 2 du Protocole 4 à la CESDH ; v. mutatis mutandis, CEDH [GC], De Tommaso c. Italie, no 43395/09, Arrêt, 23 février 2017, § 80). Dans le cadre de son contrôle normal de la liberté de circulation, droit susceptible de limitations « nécessaires dans une société démocratique », la Cour européenne va rechercher si, en « situation d’urgence », les mesures moins intrusives se sont montrées inefficaces dans la lutte contre la propagation du Covid-19 et si elles ne sont en vigueur qu’aussi longtemps que la situation l’exige (v. mutatis mutandis, CEDH, Oliveira c. Pays-Bas, no 33129/96, Arrêt, 4 juin 2002, §§ 61-64). Par suite, à elles seules, des mesures de confinement généralisé ne semblent pas susceptibles, d’engager la responsabilité de la France en absence de dérogation prévue à l’article 15. L’arrêt Oliveira précité montre que la Cour est capable de prendre en compte le caractère exceptionnel de la situation exigeant une protection accrue de la santé publique.

Enfin, il convient d’observer qu’en toute hypothèse la dérogation de l’article 15 n’emporte pas un blanc-seing pour l’État qui s’en prévaut. S’il est vrai que le contrôle de proportionnalité de la Cour est assoupli sous l’empire de l’article 15, celui-ci ne devient pas illusoire. « En particulier, […] la Cour doit s’assurer qu’’ [une mesure] constitue une réponse véritable à l’état d’urgence, qu’elle se justifie pleinement au regard des circonstances spéciales de cette situation et qu’il existe des garanties contre les abus » (A. c. Royaume-Uni, préc., § 184).
Pour revenir à la question précédente, si était effectivement en cause une « prolongation de plein droit, sans juge, de la détention provisoire » (Frédéric Sudre, préc.), il serait peu probable que la Cour de Strasbourg admette la proportionnalité d’une telle mesure même après un contrôle assoupli, au visa d’une déclaration de l’article 15 de la Convention européenne des droits de l’Homme.

Au total, même si la réponse est dans la question, elle ne saurait attendre. Nous faisons pleine confiance au juge judiciaire, en particulier à la Cour de cassation, dont la Chambre criminelle examinera le 12 mai prochain plusieurs questions prioritaires de constitutionnalité sur ce sujet, pour faire triompher aussi bien la Constitution que la Convention.

 

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