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Enquete Parlementaire Sur Crise Covid

Enquêtes parlementaires : que risque le gouvernement ?

Par Elina Lemaire, maître de conférences à l’Université de Bourgogne

Le 2 juin dernier, la mission d’information de l’Assemblée nationale sur « l’impact, la gestion et les conséquences dans toutes ses dimensions de l’épidémie de Coronavirus-Covid 19 en France », constituée le 17 mars à l’initiative de la Conférence des présidents, a été dotée pour six mois des prérogatives d’une commission d’enquête. Au Sénat, depuis le mois d’avril, quatre propositions de résolution tendant à la création de commissions d’enquête pour faire la lumière sur divers aspects de la crise sanitaire ont été déposées. Une commission d’enquête devrait y être très prochainement installée, pour débuter ses travaux à la fin du mois de juin.

Dans quel cadre se déroulent les enquêtes parlementaires ?

Contrairement à une idée très largement répandue qui conduit à assimiler le parlement au « pouvoir » législatif, la fonction première des assemblées parlementaires dans le cadre du régime parlementaire consiste à contrôler le gouvernement. Ce dernier est politiquement responsable devant elles : c’est là le critère spécifique du régime parlementaire, catégorie dont relève la Ve République (articles 20 et 24 de la Constitution).

En dehors des procédures d’engagement de la responsabilité politique du gouvernement (article 49 de la Constitution), l’Assemblée nationale et le Sénat disposent de nombreux instruments pour contrôler l’action gouvernementale, parmi lesquels on compte les enquêtes parlementaires. Ces enquêtes sont les « investigations auxquelles une Assemblée procède elle-même par l’intermédiaire des membres qu’elle a désignés avec un mandat déterminé [1] » . Elles se déroulent aujourd’hui (principalement) dans le cadre des commissions d’enquête, ou des commissions permanentes et spéciales.

Les commissions d’enquête d’abord, dont les conditions de création et de fonctionnement sont fixées par l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires. Les commissions permanentes et spéciales, ensuite, qui, depuis une réforme de 1996, peuvent se voir attribuer les prérogatives reconnues aux commissions d’enquête, dans les conditions définies par l’article 5 ter de l’ordonnance de 1958 modifiée.
Si, dans le cadre du contrôle de la gestion de la crise sanitaire liée au Coronavirus, le Sénat devrait faire le choix d’installer une commission d’enquête, l’Assemblée nationale a choisi, quant à elle, de confier des prérogatives d’enquête à une « mission d’information [2] » .

À quoi correspondent précisément les prérogatives d’enquête ?

Aux termes de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958, les commissions d’enquête sont formées pour « recueillir des éléments d’information soit sur des faits déterminés, soit sur la gestion des services publics ou des entreprises nationales ».
Pour mener à bien leurs investigations, elles disposent de pouvoirs importants : leurs rapporteurs « exercent leurs missions sur pièces et sur place. Tous les renseignements de nature à faciliter cette mission doivent leur être fournis. Ils sont habilités à se faire communiquer tous documents de service, à l’exception de ceux revêtant un caractère secret et concernant la défense nationale, les affaires étrangères, la sécurité intérieure ou extérieure de l’État, et sous réserve du respect du principe de la séparation de l’autorité judiciaire et des autres pouvoirs » (art. 6 de l’ordonnance de 1958). Le refus de communication de ces documents est passible de sanctions pénales.

Par ailleurs, les commissions d’enquête peuvent procéder à des auditions. Les personnes convoquées devant elles sont tenues de déférer à la convocation, « si besoin est, par un huissier ou un agent de la force publique, à la requête du président de la commission » (art. 6 de l’ordonnance de 1958). Elles sont (à l’exception des mineurs de moins de seize ans) entendues sous serment ; elles sont enfin tenues de déposer, sous réserve de ne pas divulguer des informations couvertes par le secret professionnel. Toutes ces obligations sont assorties de sanctions pénales : une personne qui ne comparaîtrait pas, qui refuserait de déposer ou de prêter serment devant une commission d’enquête est passible de peines de prison et d’amende. Il en va de même en cas de faux témoignage.
Les prérogatives des commissions d’enquête bénéficient également aux commissions permanentes ou spéciales lorsqu’elles sont, en application de l’article 5 ter de l’ordonnance de 1958 précité, dotées de pouvoirs d’enquête. À l’Assemblée nationale, la mission d’information a déjà procédé, depuis le 16 juin, à l’audition de plusieurs personnalités (dont M. Jérôme Salomon, directeur général de la santé).

Que risque le gouvernement ?

Les organes de l’exécutif – ce n’est pas nouveau – redoutent l’exercice de l’enquête parlementaire. Les craintes d’un « procès politique » ont d’ailleurs conduit le gouvernement et le chef de l’État à envisager la mise en place d’une commission (extra-parlementaire) « indépendante » sur la gestion de la crise sanitaire. À juste titre, ce projet a provoqué un tollé chez les parlementaires ; il semble aujourd’hui abandonné.

Ces craintes s’expliquent notamment par la publicité qui, depuis 1991 et sauf exception, est de principe pour les auditions auxquelles procèdent les commissions d’enquête. Portant sur des sujets sensibles qui, souvent, intéressent l’opinion publique, ces auditions peuvent être fortement médiatisées (que l’on songe, par exemple, aux auditions organisées par la commission des lois du Sénat dans le cadre de l’affaire Benalla).

Cet exercice d’introspection et de transparence est naturellement susceptible d’embarrasser le gouvernement, dans la mesure où il pourrait mettre en lumière des dysfonctionnements ou des erreurs d’appréciation politique ayant par exemple conduit, dans l’affaire qui nous intéresse, à la pénurie de masques, de tests, de matériel adapté dans les hôpitaux publics (avec les conséquences que l’on sait) ou à une surmortalité dans les EHPAD. Doit-il pour autant être redouté ?

On rappellera d’abord qu’il est de l’essence même d’un régime démo-libéral que les gouvernants rendent compte de leurs actes aux gouvernés. Cette responsabilité politique s’exerce périodiquement (mais ponctuellement) devant les électeurs. Dans le cadre des régimes parlementaires, c’est aux représentants élus de la Nation siégeant dans les assemblées parlementaires que les membres du gouvernement doivent, par ailleurs et régulièrement, rendre des comptes. Les enquêtes parlementaires, qui constituent l’une des modalités de l’information du parlement et du contrôle du gouvernement, s’inscrivent dans un fonctionnement parfaitement régulier de nos institutions.

Il ne faut ensuite pas oublier que les enquêtes parlementaires sont assez largement maîtrisées par la majorité parlementaire, dans la mesure où la composition des commissions (et des missions d’information) reflète celles des assemblées ; or, conformément à la logique du régime parlementaire, à l’Assemblée nationale, cette majorité parlementaire est une majorité de soutien du gouvernement. Enfin, pas plus que les missions d’information, les commissions d’enquête ne peuvent engager la responsabilité politique de ce dernier. Dans ces circonstances, l’impact strictement politique (ou institutionnel) des enquêtes parlementaires est relativement faible.
Cela ne signifie pas, tant s’en faut, qu’elles ne servent à rien (à condition bien sûr qu’elles soient correctement menées). Les enquêtes parlementaires conduisent en effet à la rédaction d’un rapport qui, sauf exception, est publié. Ces rapports permettent d’abord d’éclairer les objets ayant donné lieu à enquête ; ils assurent ainsi une bonne information du parlement (préalable nécessaire à tout contrôle) et, en cas de publication, des citoyens, sur la façon dont les gouvernants s’acquittent de l’exercice du pouvoir qui leur a été confié. À la lumière des constats dressés, ces rapports comprennent ensuite des préconisations de réforme. Le Conseil constitutionnel a certes jugé, par sa décision n° 2009-581 DC du 25 juin 2009, que les conclusions des commissions d’enquête « sont dépourvues de tout caractère obligatoire ». Il n’en reste pas moins qu’à la faveur de leurs enquêtes, les commissions parlementaires constituent une force de proposition que le gouvernement aurait tort de négliger.
Davantage qu’une menace, elles devraient être considérées comme un instrument au service d’un meilleur exercice du pouvoir.

 

[1] Eugène Pierre, Traité de droit politique, électoral et parlementaire, Paris, Librairies-Imprimeries Réunies, 1902, 2e éd., p. 678.
[2] Les missions d’information sont des instances temporaires de contrôle créées à l’initiative et au sein d’une ou de plusieurs commissions parlementaires. À l’Assemblée nationale, elles peuvent être créées à l’initiative de la Conférence des présidents. Tel est le cas de la mission d’information sur l’épidémie de Coronavirus. La formule des missions d’information est plus souple que celle des commissions d’enquête dans la mesure où les conditions de leur création et de leur fonctionnement sont moins contraintes.

 

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