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Coronavirus Chine Jugée

Coronavirus : la Chine peut-elle être jugée devant les juridictions internationales ?

Par Raphaëlle Nollez-Goldbach, Directrice des études Droit et Administration publique, École Normale Supérieure

La question d’une action judiciaire à l’encontre de la Chine pour le non respect de ses obligations internationales durant la pandémie de coronavirus agite l’opinion publique et les médias. Plusieurs dirigeants internationaux ont appelé à l’ouverture de procédures et d’enquêtes internationales. Le Président américain a accusé Pékin d’avoir dissimulé la pandémie et l’a menacé de conséquences, notamment judiciaires. L’Australie a demandé l’ouverture d’une enquête internationale sur l’apparition du virus et sa gestion par la Chine, tandis que le Président français a souligné que « manifestement des choses se sont passées qu’on ne sait pas » (Financial Times, 16 avril 2020).

Mais un État peut-il être jugé sans son consentement par les juridictions internationales telles qu’elles existent aujourd’hui ? Quelles sont les voies de recours devant la justice internationale ? La Cour pénale internationale (CPI) a reçu plusieurs demandes d’enquêtes visant la Chine (1), tandis que la Cour internationale de Justice (CIJ) pourrait être saisie d’une demande d’avis consultatif de l’OMS (2). Mais la compétence des ces deux juridictions internationales n’est pas obligatoire et le droit international actuel n’offre que très peu de possibilités de procédure judiciaire en responsabilité de l’État.

1. L’impasse des tentatives de saisine de la CPI

Plusieurs actions en justice émanant des États-Unis visent aujourd’hui la Chine. L’ancien Procureur républicain Larry Klayman a ainsi transmis à la CPI, le 30 mars dernier, une demande d’enquête contre Pékin qu’il accuse de « crimes contre l’humanité » pour avoir propagé le coronavirus comme « arme biologique », tandis que des class actions ont été lancées en avril dans quatre États américains pour demander plusieurs dizaines de millions de dollars d’indemnisation à la Chine, accusée d’être responsable des dommages sanitaires et économiques subis par les États-Unis.
D’emblée, plusieurs éléments interpellent quant à la saisine de la CPI. La Cour, qui est une juridiction pénale, ne juge que les individus responsables des crimes les plus graves (génocide, crime contre l’humanité et crimes de guerre). Créée en 2002, sa compétence n’est pas obligatoire et dépend de l’acceptation des États. On voit donc mal ce qui justifierait sa compétence (1). Cette stratégie répond en réalité à une volonté américaine de judiciariser la guerre politique et économique à laquelle se livrent les États-Unis et la Chine et d’utiliser la justice internationale comme outil dans cet affrontement pour le leadership mondial (2).

1.1. L’incompétence de la CPI

La question de la responsabilité pénale d’un État devant la CPI pose tout d’abord problème. En effet, la CPI ne juge que des individus et non des États. Elle n’est pas compétente envers les personnes morales. La Chine, son gouvernement ou tout ministère ou agence publique ne pourraient donc être attraits devant elle. Seuls les individus responsables des politiques et des actes visés le pourraient (la juridiction de la CPI est réservée aux « plus hauts responsables », les autres niveaux de responsabilité relevant des juridictions nationales).

Les individus ne peuvent pas non plus agir directement devant la Cour, en déposant des plaintes, comme le prétendent pourtant les militants à l’origine des saisines. Ils ne peuvent que transmettre des « communications » à la Procureure, qui est ensuite chargée d’en vérifier le sérieux et le fondement. De ce point de vue, on peut douter qu’elles aboutissent et donnent lieu à l’ouverture d’enquêtes.

Car la compétence de la CPI n’est pas obligatoire et dépend de l’acceptation des États, qui ratifient son traité fondateur (le Statut de Rome), ou adoptent un acte unilatéral d’acceptation de compétence ad hoc (pour une espèce spécifique). La Chine, qui s’oppose à toute idée de justice supra-nationale, n’a évidement pas accepté la compétence de la CPI et ne le fera pas. Il faudrait donc qu’un État partie (ce que ne sont pas les États-Unis, soulignant clairement l’hypocrisie de leur position) saisisse la CPI et que des crimes aient été commis sur son territoire par des ressortissants chinois pour que la Procureure s’en saisisse (la Cour est compétente si un crime a été commis sur le territoire ou par un national d’un État partie, art. 12.2). On voit mal quel État, hormis les États-Unis ici hors jeu, pourrait choisir d’affronter ainsi directement la Chine.

La Cour peut néanmoins être dotée d’une compétence universelle lui permettant d’agir sans le consentement de l’État, lorsqu’elle est saisie par le Conseil de sécurité (cela a déjà été le cas pour le Soudan et la Libye). Mais la Chine étant elle-même membre permanent du Conseil et dotée d’un droit de veto, la question de la saisine de la CPI n’y sera pas même posée. Quant à la Procureure, qui peut s’auto-saisir, elle est liée par la compétence territoriale et personnelle de la Cour et ne peut enquêter d’elle-même que si les crimes ont été commis par un national ou sur le territoire d’un État partie (c’est ainsi que des soldats des États-Unis et de Russie, États non parties, sont mis en cause pour des crimes de guerre en Afghanistan et en Géorgie, États parties). Cette dernière possibilité est envisageable, étant donné le caractère mondial de la pandémie, dont les effets se sont propagés sur le territoire de nombreux États parties. La Cour pourrait se reconnaître compétente au motif que les « résultats » des crimes se sont déroulés sur le territoire d’un État partie, comme elle l’a fait de manière inédite pour les crimes commis contre les Rohingyas en Birmanie – État non partie –, qui ont résulté dans leur déportation vers le Bangladesh – État partie (CPI, chambre préliminaire, Situation au Myanmar et au Bangladesh, Décision d’autorisation d’ouverture d’une enquête, 14 novembre 2019, ICC-01/19-27).

Mais reste la question essentielle de la compétence matérielle de la CPI : quels seraient en effet les crimes commis par la Chine en l’espèce ? La Cour n’est compétente que pour juger les crimes de génocide, les crimes contre l’humanité et les crimes de guerre. Ceux-ci nécessitent de démontrer une attaque grave contre la population civile : « généralisée ou systématique » pour le crime contre l’humanité (art. 7.1 du Statut), visant à « détruire, en tout ou en partie, un groupe » pour le génocide (art. 6 du Statut), ou menée durant un conflit armé pour le crime de guerre (art. 8 du Statut). Sans oublier qu’il est indispensable de prouver l’intentionnalité de cette attaque, ce qui en l’état des connaissances scientifiques relève de la fake news. Et même si tel était le cas, encore faudrait-il démontrer que la Chine a eu la volonté de mener une attaque contre les populations civiles (sa propre population et celles des autres États atteints par la pandémie), et non pas l’erreur de manipulation par exemple.

Il ressort de ce rapide tour d’horizon que la CPI est clairement incompétente en l’espèce. Elle ne peut juger de la responsabilité d’un État, dont les actes incriminés ne relèvent de toute façon pas de sa compétence matérielle. L’État chinois ne peut être jugé devant la CPI.

1.2. La judiciarisation de la guerre États-Unis – Chine

Si la Chine ne peut être jugée devant la CPI, pourquoi alors l’avoir saisie ? Au-delà de la méconnaissance d’une procédure pénale internationale complexe et peu accessible au grand public, on peut s’étonner au premier abord du soutien américain à cette action judiciaire vouée à l’échec. D’autant que la Cour est, depuis sa création en 2002, sous le feu des attaques des administrations américaines successives. Washington, qui n’a pas ratifié le Traité de Rome et avait voté contre lors de son adoption, accuse la CPI de violer la souveraineté des États et vient même de prendre des sanctions contre ses juges. Deux executive orders (décrets présidentiels) du Président Trump ont suspendu, en avril 2019, le visa d’entrée aux États-Unis de la Procureure de la Cour et gelé, le 11 juin dernier, les avoirs des membres de la Cour et de toute personne participant à son enquête en Afghanistan, dans laquelle des militaires américains et des agents de la CIA sont suspectés de crimes de guerre. Des sanctions qui sont sans précédent dans l’histoire des juridictions internationales.

La revendication, dans le même temps, de la saisine de la CPI pour obtenir réparations contre la Chine et de la souveraineté et de la sécurité nationales pour sanctionner cette même Cour, souligne bien le caractère chaotique et « imprévisible », selon le terme que Donald Trump aime à utiliser, de la politique étrangère américaine actuelle. Passant, dans un renversement perpétuel, de l’opposition active à la Cour à une demande en justice devant elle, puis de nouveau à une violente attaque contre ses membres, les États-Unis de Donald Trump utilisent la juridiction internationale en fonction de leur seuls intérêts (America first) et comme arme dans leur guerre contre la Chine. Les communications envoyées à la CPI émanent de militants républicains, connus pour leur activisme judiciaire aux États-Unis, dont Larry Klayman (connu pour avoir contesté en justice la nationalité américaine de Barak Obama), qui accuse la Chine d’avoir créé volontairement le Covid-19 et d’en avoir fait une « arme biologique ».

Cette saisine de la juridiction internationale s’est d’ailleurs doublée de procédures nationales (des class actions) dans cinq États américains – au Texas, en Floride, au Nevada, en Californie et dans le Missouri. Des groupes conservateurs et des Procureurs républicains y demandent des réparations à hauteur de dizaines de millions de dollars à la Chine – au gouvernement chinois, mais aussi au Parti communiste, à l’Académie des sciences, à la Commission nationale de la santé, au gouvernement de Hubei et à la ville de Wuhan – pour sa responsabilité dans la propagation du coronavirus.

Une action ici aussi vouée à l’échec, le principe de l’« immunité juridictionnelle » en droit international protégeant les États et leurs organes (ministères et administrations) contre toute poursuite par une juridiction d’un autre État. Une règle d’ailleurs réaffirmée en droit interne américain, dans le Foreign Sovereign Immunities Act. Ce principe d’immunité juridictionnelle de l’État a néanmoins pu être contesté, notamment lorsque l’État est accusé d’avoir violé une norme fondamentale (jus cogens) de l’ordre juridique international, relevant du corpus des droits de l’homme et du droit humanitaire. L’État italien avait ainsi saisi des biens de l’État allemand en application d’un jugement de la Cour de cassation (Ferrini c. République fédérale d’Allemagne, 2004) reconnaissant la responsabilité de l’Allemagne envers les prisonniers italiens de la Seconde guerre mondiale contraints au travail forcé. Mais la Cour internationale de Justice (CIJ) a finalement tranché en sens contraire, accueillant la requête de l’Allemagne qui contestait la décision italienne au nom de son immunité juridictionnelle. La CIJ a réaffirmé la primauté de l’immunité de juridiction et d’exécution des États, faisant primer leur souveraineté (Affaire des immunités juridictionnelles de l’État (Allemagne c. Italie), 3 février 2012).

Les actions en justice américaines, tant nationales qu’internationale, s’inscrivent ainsi en réalité dans la politique étrangère menée par les États-Unis, engagés dans une guerre commerciale, politique et désormais judiciaire avec la Chine. Elles relèvent de l’action politique et de la construction d’un narratif visant à accuser Pékin, afin de dédouaner le Président américain de sa propre responsabilité. Donald Trump, après avoir nié la réalité du virus et félicité la Chine pour sa gestion de la crise (« Les USA apprécient grandement leurs efforts et leur transparence. (…) Je tiens tout particulièrement à remercier le Président Xi », le 24 janvier 2020), a ensuite accusé les Démocrates américains d’exagérer la crise, puis l’OMS et la Chine d’en être responsables. Choisissant de se référer au « virus chinois » pour désigner le coronavirus, les États-Unis affichent leur volonté d’utilisation des procédures judiciaires dans leur confrontation avec la Chine pour la place de première puissance mondiale, ouvertement remise en cause par Pékin depuis le début de la crise sanitaire.

2. La CIJ : une possible voie de recours ?

Face à l’incompétence de la justice pénale internationale, le recours à la justice inter-étatique peut sembler une voie de recours plus recevable. Mais la Cour internationale de Justice (CIJ), qui tranche les différends entre États, rencontre les mêmes limites de compétence que la CPI. Elle ne peut être saisie qu’avec le consentement de chaque État. Cette compétence non obligatoire des juridictions internationales illustre bien les limites de l’ordre juridique international, dont les sujets majeurs, les États, décident seuls de se soumettre ou non à la justice internationale.
On imagine évidemment mal la Chine accepter l’ouverture d’une instance devant la CIJ, ce qu’elle a toujours refusé, comme du reste toute procédure judiciaire internationale. Néanmoins une autre voie de saisine de la CIJ existe : la procédure de demande d’avis des organisations internationales, telle que l’OMS.

2.1. La procédure consultative devant la CIJ

Le Règlement sanitaire international (RSI), qui constitue l’accord cadre de l’OMS et régit la coopération de ses 196 États parties en matière de santé publique mondiale, prévoit un mode de règlement des différends. Si après le recours à la négociation ou à la médiation, un différend persiste entre États parties, celui-ci peut être soumis au Directeur général de l’OMS, à l’arbitrage, ou aux mécanismes internationaux de règlement des différends (art. 56). Mais il est d’emblée évident que la Chine n’acceptera ni arbitrage, ni procédure judiciaire devant la CIJ.

Il existe cependant un autre mode de saisine de la CIJ, qui ouvre un étroit chemin vers une possibilité d’action judiciaire. La procédure consultative devant la CIJ est, en effet, ouverte aux organisations internationales. Celles-ci peuvent saisir la Cour d’une demande d’avis sur une question de droit international relevant de leur domaine de spécialité.

C’est sur ce fondement du principe de spécialité que l’OMS pourrait engager une procédure consultative devant la CIJ. La Charte de l’ONU établit ainsi le « droit » pour les organisations internationales spécialisées « de demander à la Cour des avis consultatifs sur des questions juridiques qui se poseraient dans le cadre de leur activité », après autorisation de l’Assemblée générale (art. 96.b, Charte de l’ONU). L’OMS faisant partie des quinze organisations internationales qui y ont été autorisées par l’AG (Accord entre l’ONU et l’OMS, art. X § 2 : « L’AG autorise l’OMS à demander des avis consultatifs à la CIJ sur des questions juridiques qui se poseraient dans le cadre de sa compétence »), elle est donc fondée à en user. Cette compétence est d’ailleurs prévue par la Constitution de l’OMS : « sous le couvert de l’autorisation de l’Assemblée générale des Nations Unies ou sous le couvert de l’autorisation résultant de tout accord entre l’Organisation et les Nations Unies, l’Organisation pourra demander à la Cour internationale de Justice un avis consultatif sur toute question juridique éventuelle du ressort de l’Organisation. » (art. 76).

L’OMS a déjà fait usage par deux fois de ce droit de demande d’avis consultatif à la CIJ (Interprétation de l’accord du 25 mars 1951 entre l’OMS et l’Égypte, Avis du 20 décembre 1980 ; Licéité de l’utilisation des armes nucléaires par un État dans un conflit armé, Avis du 8 juillet 1996). La CIJ a alors établi trois conditions pour fonder sa compétence lorsqu’une requête pour avis consultatif lui est soumise par une institution spécialisée : a) l’institution dont émane la requête doit être dûment autorisée, conformément à la Charte, à demander des avis à la Cour b) l’avis sollicité doit porter sur une question juridique c) cette question doit se poser dans le cadre de l’activité de l’institution requérante (CIJ, Licéité de l’utilisation des armes nucléaires par un État dans un conflit armé, Avis consultatif du 8 juillet 1996, § 10). En ce qui concerne l’OMS, la Cour a limité ses attributions au domaine « de la santé publique » (Licéité de l’utilisation des armes nucléaires par un État dans un conflit armé, § 26).

En l’espèce, l’OMS pourrait donc adresser une requête pour avis consultatif à la CIJ concernant le respect par ses États parties de son Règlement sanitaire international (RSI) et des normes internationales en matière de santé publique. Mais cette saisine dépend, là encore, de la volonté des États, puisqu’elle doit être décidée par le vote d’une Résolution de l’Assemblée mondiale de la santé de l’OMS (l’AMS, qui comprend l’ensemble des États membres) ou du Conseil exécutif (composé de 34 personnes désignées par les États et élues par l’AMS). On comprend alors que ce mode de saisine a très peu de chance d’être mis en œuvre, au regard de l’étendue des violations potentielles commises par un grand nombre d’États, et plus seulement la Chine.

2.2. Les possibles violations du droit international

La question du respect des dispositions du RSI par l’ensemble de ses États parties (qui sont au nombre de 196) peut, en effet, être posée. S’y ajoute la possible violation par certains États des normes internationales garantissant le droit à la santé.

L’objet du RSI consiste « à éviter la propagation internationale des maladies » (art. 2). Il établit à cet effet des obligations pour les États parties en cas d’« urgence sanitaire internationale ». Il apparaît clairement que plusieurs de ses dispositions n’ont pas été respectées par les États. La Chine pourrait se voir reprocher de ne pas avoir respecté les obligations de notification à l’OMS dans les 24 heures de tout événement pouvant constituer une urgence de santé publique internationale (art. 6) et de communication à l’OMS des informations concernant cette urgence (art. 7). Mais d’autres États pourraient également être concernés par le non-respect de l’obligation de justification et d’information de l’OMS sous 48h lorsqu’ils ont pris des mesures sanitaires supplémentaires, notamment l’entrave au trafic international (art. 43). Sans oublier, la violation de la règle qui a peut-être été la moins respectée et qui résume l’échec du multilatéralisme durant la crise sanitaire, lors de laquelle les États se sont livrés à une « guerre des masques » et à une course au vaccin : l’obligation de coopération technique et logistique entre États, en particulier pour l’acquisition, le renforcement et le maintien des capacités de santé publique (art. 44).

Les violations possibles du droit international commises par les États ne se limitent pas au droit de l’OMS. Les instruments internationaux de protection des droits de l’homme, qui garantissent le droit à la santé, pourraient aussi être invoqués au fond, notamment à l’encontre d’États n’ayant pas pris de mesures suffisantes pour protéger leur population de la pandémie de coronavirus. Le Pacte international relatif aux droits économiques et sociaux – ratifié par la Chine en 2001 et par 171 États au total – pose ainsi l’obligation de la garantie des droits qu’il proclame et de la coopération internationale pour leur plein exercice (art. 2). Il énonce le droit à la santé, reconnaissant « le droit qu’a toute personne de jouir du meilleur état de santé » (art. 12.1). Pour garantir ce droit, les États doivent notamment prendre les mesures nécessaires au traitement des maladies épidémiques (art. 12.2). Le Comité des droits économiques, sociaux et culturels a tiré de cet article 12 du Pacte, l’obligation pour les États parties de garantir le « droit à la santé » par « l’assistance et la coopération internationales », l’obligation « de respect, de protection et de mise en œuvre du droit à la santé », ainsi que celle d’« appuyer la recherche et la diffusion d’informations » en matière de santé (Observation générale n° 14, de 2000).

Conclusion : le choix d’une enquête internationale

Face aux limites de compétence des juridictions internationales et à la sensibilité politique extrême d’une possible saisine de la CIJ, c’est sans surprise la voie consensuelle de l’enquête internationale qui a, comme souvent, été privilégiée par la communauté internationale. Lors de l’Assemblée mondiale de la santé de l’OMS, qui s’est tenue par visio-conférence les 18 et 19 mai 2020, l’Union européenne et l’Australie ont proposé la mise en place d’une « évaluation indépendante de la riposte sanitaire internationale coordonnée par l’OMS ». Soutenue par une centaine d’États (dont la Russie, le Japon, la Corée du Sud, l’Inde, le Canada, la Nouvelle-Zélande), cette proposition a été adoptée par consensus et sera mise en place « au plus tôt ». Les États-Unis, qui se sont retrouvés isolés dans leur confrontation avec la Chine, y ont finalement donné leur accord, mais n’ont pas manqué d’accuser Pékin d’avoir tenté de dissimuler l’épidémie et l’OMS d’avoir échoué. Le Président Trump a d’ailleurs franchi un pas supplémentaire dans ses attaques contre le multilatéralisme en annonçant quelques jours plus tard, le 29 mai dernier, la suspension de la participation américaine à l’OMS (qui à ce jour ne s’est pas encore traduite juridiquement par l’envoi d’une notification de retrait), persistant dans sa politique de retrait des organisations internationales.

 

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