La France a répondu aux défis écologiques que constituent le réchauffement climatique et l'appauvrissement de la biodiversité en intégrant dans le bloc de constitutionnalité la Charte de l'environnement. Désormais, les politiques publiques doivent concilier développement économique et protection de l'environnement. Ce « principe de conciliation », posé par l'article 6 de la Charte de l'environnement, est une exigence constitutionnelle qui s'impose au législateur. Elle s'impose aussi à l'administration dans l'appréciation des déclarations d'utilité publique. C'est ce que vient de rappeler clairement le Conseil d'Etat dans des arrêts récents (Alsace Nature, 17 mars 2010 et Association Alcaly, 16 avril 2010), mettant fin ainsi à une incertitude juridique.

On le sait, certaines opérations d'aménagement ou d'équipement public d'envergure -constructions d'autoroutes, installation de lignes électriques à haute tension -ne peuvent avoir lieu qu'après que leur utilité publique a été solennellement « déclarée » par décision de l'Etat, à l'issue de procédures d'enquête publique. Ce sont ces opérations que le Conseil d'Etat vient d'accepter de contrôler au regard de la Charte de l'environnement.

Evaluer coûts et avantages

La haute juridiction administrative admet en premier lieu que les requérants se prévalent d'une norme aussi générale que le principe de conciliation issu de la Charte de l'environnement. La solution était discutée : si l'on sait la Charte invocable devant le juge administratif (CE, Commune d'Annecy, 3 octobre 2008), pour les actes de nature réglementaire, à caractère général et impersonnel, on pouvait en douter pour les déclarations d'utilité publique (DUP) qui ne concernent qu'une opération particulière. Ces arrêts lèvent le doute : l'administration doit respecter la charte lorsqu'elle déclare un projet d'utilité publique.

La seconde difficulté tenait à l'articulation entre principe de conciliation et théorie dite du « bilan ». Depuis un fameux arrêt Ville Nouvelle Est du 28 mai 1971, le juge administratif, lorsqu'il est saisi d'un recours contre une DUP, procède à la mise en balance des coûts et avantages du projet envisagé. Ce dernier encourt l'annulation lorsque la somme des avantages est manifestement inférieure à celle des inconvénients. Ce « bilan », issu de la jurisprudence, et l'obligation de « conciliation », exigée par la charte, ne sont pas très éloignés. Fallait-il, dès lors, abandonner le premier au profit de la seconde ? Le Conseil d'Etat le refuse pour choisir de fondre les deux notions dans un même contrôle. Il vérifie le caractère positif du bilan, pour en déduire -« par suite » -l'absence de violation de la charte. De fait, la théorie du bilan intégrait déjà l'exigence de conciliation : sur le plateau « coût » de la balance figurent non seulement les atteintes à la propriété privée, mais aussi celles aux autres intérêts publics, dont l'environnement. On se souvient, à titre d'illustration, de l'affaire des Gorges du Verdon, dans laquelle le Conseil d'Etat a annulé la DUP d'une ligne électrique à haute tension qui devait traverser un site naturel (CE, 10 juillet 2006, Association interdépartementale et intercommunale pour la protection du lac de Sainte-Croix, des lacs et sites du Verdon).

L'application de la charte aux DUP pourrait cependant renouveler la théorie du bilan et conduire le juge administratif, lorsqu'il procède à la pesée des différents intérêts en présence, à « pondérer un peu différemment les atteintes portées à l'environnement », comme l'ont relevé d'une même voix les deux rapporteurs publics dans les arrêts commentés. Ainsi, la jurisprudence pose peu à peu les jalons du mode d'emploi de la Charte de l'environnement devant le juge administratif.

L'efficience écologique des recours intentés contre les DUP apparaît à ce titre de plus en plus grande. Le juge administratif accroît ainsi son rôle dans l'appréciation des choix d'équipement et d'aménagement du pays, ce que ne manqueront certainement pas de repérer très vite les défenseurs de l'environnement. L'intensité et la qualité de l'interaction entre les citoyens et les pouvoirs publics ne peuvent que s'en trouver majorés.