L'Etat a engagé depuis plusieurs années une politique dynamique de cession de ses actifs immobiliers. Porté par une conjoncture immobilière très favorable, il a pu céder, dans de bonnes conditions financières, des immeubles importants à l'issue d'appels d'offres concurrentiels. Ce mouvement s'est fortement ralenti, la crise ayant fait chuter de près de deux tiers, en 2009, les volumes moyens d'investissements en immobilier d'entreprise par rapport aux records enregistrés en 2006, 2007 et 2008.

Dans ce contexte, l'Etat ne dispose clairement pas, aujourd'hui, d'une panoplie d'outils juridiques adaptés à une politique fine d'arbitrage de son patrimoine. Il devrait être en mesure d'utiliser tous les voies et moyens lui permettant, au gré des circonstances et des enjeux, de choisir le mode opératoire le plus approprié : vendre purement et simplement ; vendre en contrôlant l'usage futur des immeubles, leur transformation, leur revente ; donner à bail pour des durées variables en organisant contractuellement l'utilisation de l'immeuble, sa rénovation, son extension, tout en conférant des droits aux locataires permettant de valoriser convenablement ce patrimoine.

La plupart des cessions réalisées jusqu'ici l'ont été de manière très classique, au travers de ventes en pleine propriété. Elles laissent à l'acquéreur à la fois la liberté de transformer l'immeuble cédé et d'en disposer sans contrainte en encaissant seul la plus-value réalisée. Ponctuellement et dans les opérations récentes, après la douloureuse expérience de l'immeuble de l'Imprimerie nationale, un dispositif de reversement d'une fraction de la plus-value réalisée par l'investisseur a pu être mis en place, en cas de réalisation par l'acquéreur de constructions additionnelles ou de revente rapide.

Des tentatives ont aussi été faites pour éviter des cessions pures et simples d'immeubles d'un grand intérêt historique. L'Etat entendant en conserver la propriété, il a été proposé au candidat acquéreur de conclure des baux emphytéotiques. Mais ce cadre juridique donne en réalité un quasi-droit de propriété au locataire : pendant toute la durée du bail, il peut librement utiliser l'immeuble, le détruire, le reconstruire, le céder, sans aucune contrainte et pour une durée pouvant aller jusqu'à 99 ans. Ce cadre est apparu tout à la fois insuffisant du point de vue de l'Etat et inadapté aux investisseurs.

Bail inadapté

Insuffisant pour l'Etat car le bail emphytéotique interdit les clauses restrictives sur l'usage de l'immeuble, sa transformation ou sa cession. Et inadapté pour les investisseurs car le contrat est souvent fragilisé par l'insertion de clauses ou de dispositions susceptibles de le disqualifier en bail de droit commun. Ce qui entraîne la perte pour le locataire de sa capacité à financer l'opération en le privant de la possibilité de consentir à ses banquiers des sûretés suffisantes.

Plusieurs pistes pourraient être utilement explorées pour élargir l'éventail d'outils à disposition de l'Etat. Lorsque les immeubles peuvent être placés dans son patrimoine privé, il faudrait permettre l'insertion dans les baux emphytéotiques de dispositions restrictives sur l'usage de l'immeuble, sa transformation, ou pour encadrer la rétrocession de ce droit résultant du bail.

Le champ d'application du bail à construction, réservé à l'édification de constructions nouvelles, pourrait être étendu aux opérations de rénovation lourde. Cette solution permettrait à l'Etat de contrôler étroitement la réalisation de la rénovation, de veiller au bon entretien de l'immeuble et d'en récupérer à terme la propriété, tout en conférant un droit réel indiscutable au locataire. Ce dernier pourra en contrepartie payer un loyer important et financer ces investissements dans un cadre juridique éprouvé.

S'agissant d'immeubles qui ne peuvent sortir de son domaine public, l'Etat doit pouvoir aussi conclure des baux emphytéotiques administratifs. Aujourd'hui, l'Etat et ses établissements publics ne peuvent y recourir ; cet outil très adapté en de nombreuses situations est toujours réservé aux seules collectivités territoriales.

Il est urgent, sans qu'il soit nécessaire d'inventer de nouveaux concepts juridiques, de permettre à l'Etat d'user intelligemment de tous les outils existants dans notre arsenal, dont il est inutilement privé par excès de juridisme ou au nom du respect de grands principes administratifs au fondement discutable. C'est notamment à ce prix que sa politique immobilière pourra se déployer efficacement et répondre à la fois aux exigences budgétaires et aux préoccupations légitimes des défenseurs du patrimoine historique de l'Etat.

Par : HUBERT WARGNY ET ALAIN KATZ