Une chose est certaine, qui fait même désormais consensus : notre pays ne peut continuer à creuser des déficits économiquement déraisonnables, moralement douteux. La Constitution peut-elle contribuer à la solution ? Une remarque au passage : faut-il que la Loi fondamentale soit prise au sérieux pour que l'on cherche par elle à régler des problèmes qui n'en relèvent pas naturellement ! Reste, sur le fond, que la réponse est assez compliquée, dans laquelle le rôle des juristes doit passer après celui des politiques, des économistes et se mettre à leur service.

Fixer un plafond de déficits est relativement facile. Trop sans doute car, d'un côté, diverses sortes de crises peuvent justifier des dépassements ponctuels, ce qui oblige à prévoir maintes exceptions, de l'autre, le juge constitutionnel est alors mal placé pour être l'arbitre ultime en la matière, comme le montre la très grande prudence du Tribunal constitutionnel allemand. Une autre formule, qui consisterait à interdire que des dépenses de fonctionnement puissent être financées par l'emprunt, se heurte à la difficulté de définir le fonctionnement par rapport à l'investissement (de laquelle de ces deux catégories relève le traitement d'un enseignant ?).

Aussi la commission présidée par Michel Camdessus proposet-elle des critères différents, sans doute plus adéquats : plafonds des dépenses de l'Etat et de la Sécurité sociale, planchers des prélèvements correspondants. Malgré des problèmes de mise au point nombreux et délicats, ces critères paraissent clairs, fiables, opérationnels. Il n'y aurait plus qu'à prévoir qu'une loi particulière fixe pour plusieurs années ces plafonds et planchers, dessinant ainsi ce que sera la trajectoire du retour aux équilibres.

Se pose aussitôt la question du statut de cette loi. Qu'elle doive être prévue par la Constitution va de soi (elle seule peut imposer la pluriannualité), mais avec quels effets ? Au minimum, celui de lier les lois de Finances annuelles, tenues de se conformer aux exigences ainsi affirmées. Au maximum, celui, en plus, de n'être pas modifiable par la même législature, ce qui signifierait que seule une dissolution et l'intervention du suffrage universel permettraient à une nouvelle Assemblée de voter une nouvelle loi quinquennale. Cette seconde formule serait tentante sauf, sans doute, pour ceux-là même, les parlementaires, qui devraient l'adopter et ne le voudraient probablement pas.

Risque de complaisance

Si, donc, l'on s'en tient à une loi pluriannuelle (la commission propose de la dénommer « loi-cadre de programmation des finances publiques », LCPFP), les lois budgétaires lui seront certes subordonnées, mais gouvernement et Parlement conserveront le pouvoir de la faire évoluer. Certes, ils ne pourraient plus le faire qu'à l'occasion d'un débat public et solennel, et devraient s'en expliquer. N'y a-t-il pas lieu de redouter, cependant, qu'ils puissent toujours miser sur une large complaisance, y compris de l'opinion, s'il s'agit de renvoyer à plus tard et sur d'autres des efforts que l'on juge trop lourds ? Dans cette hypothèse, les déficits se trouveraient indexés sur le talent médiatique des gouvernants. Ce serait déjà un progrès puisque, aujourd'hui, même un tel talent est assez superflu. Serait-ce une garantie suffisante ? On peut craindre que non.

Si la loi de Finances méconnaissait la LCPFP, le Conseil constitutionnel n'aurait aucune difficulté, non plus qu'aucun état d'âme, à la censurer. Mais, techniquement, il ne pourrait l'annuler qu'en totalité, obligeant ainsi le Parlement à voter un nouveau texte en janvier. Mais le risque serait alors que le système politique puisse se décharger sur le juge d'une partie au moins de sa propre responsabilité.

Tout bien considéré, si l'on veut véritablement s'en prendre à ce fléau, la formule plus radicale proposée par Jean Pisani-Ferry et Olivier Garnier (« Les Echos » du 26 mai 2010), mériterait examen, qui rendrait la loi quinquennale non modifiable, sauf par une nouvelle Assemblée, tout en laissant au système la flexibilité dont il a besoin pour faire face à ces crises ponctuelles. Le principe est bon, même si sa déclinaison exige un travail approfondi. A défaut, toute solution sera bienvenue pourvu qu'elle soit sérieuse. Si l'idéal est hors d'atteinte autant, au moins, engranger le possible.