Selon Légifrance, la France possède 41 autorités administratives indépendantes. Parmi elles, un nombre élevé et mal défini d'autorités de « régulation » : l'autorité de la concurrence, l'autorité des marchés financiers, la commission de régulation de l'énergie, etc. Leur place est considérable dans notre paysage économique et juridique.

Il n'y a jamais eu, en France, de politique globale de la régulation, ni même de corps de doctrine. De fait, ces institutions présentent la particularité d'avoir été mises en place avant d'avoir été conçues. Il est temps de remédier à cette infirmité congénitale en ce qu'elle est coûteuse, néfaste pour l'efficacité du droit et nuisible à notre compétitivité économique. Le vecteur d'une harmonisation a minima devrait être une loi organique. Mais, surtout, c'est sur le fond des choses qu'il y a lieu de porter l'effort.

Quatre chantiers apparaissent prioritaires.

Premièrement, la structure des institutions. Elle gagnerait à être unifiée. Les décisions de ces autorités posent un problème récurrent au regard de la Convention européenne des droits de l'homme : les fonctions de poursuite et de jugement doivent être séparées afin que nul ne puisse douter de l'impartialité de son « juge ». Mais la France hésite à exiger que cette séparation se traduise par l'autonomisation complète du collège, d'une part, et de la commission des sanctions, de l'autre. Résultat : les opérateurs contestent systématiquement sous cet angle les décisions qui leur sont défavorables. A terme, parce que tel est le sens de l'histoire des rapports du droit européen et du droit français, l'issue de cette querelle est connue d'avance : on n'évitera de distinguer deux composantes.

Mieux vaudrait donc ne pas résister. Autant imposer à tout le monde une coupure franche : un organe de régulation d'un côté ; un organe de sanction et de règlement des différends de l'autre. Deux organes, mais aussi deux présidents, deux collèges, des personnels spécifiques et une totale absence de porosité entre ces éléments. Cet aspect de la question de l'impartialité du régulateur serait résolu une fois pour toutes.

Deuxièmement, les principes. Certaines difficultés de fonctionnement habituelles pourraient être réglées par un ferme mouvement d'harmonisation. Rien ne s'oppose notamment à ce qu'un même cadre juridique soit donné à la déontologie et aux garanties d'impartialité des membres de ces instances, mais aussi à la procédure à suivre devant elles, en particulier sous l'angle des droits des opérateurs.

Troisièmement, les finances. Le besoin est criant d'un cadre budgétaire homogène, lisible, contrôlable. La soumission uniforme de nos instances de régulation à une évaluation périodique ne serait pas du luxe non plus. Il n'est pas acceptable que la rigueur budgétaire reste aussi inégalement partagée selon que tel ou tel régulateur a réussi, par un arrangement historique, à se mettre à l'abri.

Quatrièmement, la définition d'orientations stratégiques réfléchies. L'importance et la gravité des enjeux de la régulation imposent de cesser d'avancer au fil de l'eau. Qu'est-ce qu'une régulation européenne et comment l'articuler avec la régulation nationale ? Comment assurer la prise en compte des intérêts sociaux et territoriaux aux côtés des intérêts économiques ? Ces questions doivent être arbitrées et ces arbitrages doivent être mis en oeuvre. Nos autorités indépendantes marcheront d'autant mieux qu'elles marcheront ensemble dans une direction définie. Là est la vraie responsabilité du législateur. A lui de s'y consacrer. L'âge adulte des autorités de régulation sera celui de leur autonomie, dans un cadre stratégique dessiné par le politique.