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11 juillet 2016

Non bis in idem pour les lobbyistes

Le projet de loi relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique déposé sur le bureau de l’assemblée nationale, le 30 mars dernier, propose la mise en place d’une régulation de l’activité des lobbyistes. Le dispositif s’inspire de l’exemple québécois en vigueur depuis une loi de juin 2002. Il ne s’agit donc pas d’une invention à la française. Ce qui marche outre atlantique devrait fonctionner en France.
Au Québec, l’activité des lobbyistes, qui sont inscrit sur un registre, est soumise au contrôle d’un Commissaire indépendant qui dispose d’un pouvoir de poursuite disciplinaire ou pénale, en fonction de la gravité des manquements constatés. Le projet français donne à la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique des pouvoirs semblables à ceux du Commissaire québécois.

Le texte de loi Sapin 2 prévoit que la Haute Autorité pourra engager des procédures de sanctions à l’encontre des représentants d’intérêts qui n’ont pas respecté leurs obligations prévues par la loi. Or, à ce stade du projet, la loi définie les obligations que doivent respecter les personnes ayant pour activité d’influer sur la décision publique dans une liste très ouverte. Ces obligations s’apparentent pour certaines à des règles déontologiques, mais elles dépassent ce champ de nature disciplinaire pour entrer dans la sphère des délits pénaux. Par exemple, les représentants d’intérêts doivent s’abstenir de proposer ou de remettre à leurs interlocuteurs publiques des « présents, dons ou avantages quelconques d’une valeur significative». On comprend bien que le gouvernement et le législateur souhaitent mettre les points sur les « i » sur les limites du lobbying, mais une telle définition fait entrer cette obligation professionnelle des représentants d’intérêts dans le champ de la qualification pénale de la corruption.

Il y a donc dans ce dispositif qui encadre une activité professionnelle une confusion entre des obligations d’ordre déontologique et des fautes qui peuvent recevoir une qualification pénale. Paradoxalement, le projet de loi Sapin 2 corrige par ailleurs, s’agissant de la question du non bis in idem pour les abus de marché à la suite de la décision du conseil constitutionnel dans l’affaire EADS, le système de la double sanction qui fera l’objet d’une ordonnance pour mise en conformité de la loi avec les règles européennes qui impose une alternative entre les sanctions de nature administrative et les sanctions pénales.

Le législateur devrait donc faire preuve de cohérence. Il est heureux de doter la Haute Autorité d’un pouvoir de poursuite pour que la déontologie des lobbyistes soit effective. Il est d’ailleurs judicieux que la Haute Autorité ait un œil à la fois sur les professionnels de l’influence et les déclarations de patrimoine des personnes qu’ils sont censés influencer. En revanche, il faut faire le partage entre la déontologie et le délictuel. Corrupteurs et corrompus doivent être pénalement sanctionnés et ceci dans le respect du principe non bis in idem. Ne recommençons pas avec un système de double sanction qui n’est pas conforme à la Constitution. Non bis repetita avec le bis in idem.

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