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29 septembre 2017

3 questions à Olivier Pluen sur la levée de l’immunité parlementaire

Réuni le 27 septembre, le Bureau de l’Assemblée nationale (AN) a pris la décision – à l’unanimité moins une voix – de lever l’immunité de Gilbert Collard, afin de permettre au procureur général près la cour d’appel de Versailles de délivrer à son encontre un éventuel mandat d’amener, pour diffusion d’images violentes (art. 227-24 du C. pén.). Le député avait en effet publié en décembre 2015, dans le but de dénoncer le parallèle fait entre le FN et Daech par le journaliste Jean-Jacques Bourdin, un tweet accompagné de trois photographies montrant explicitement des exactions commises par le groupe terroriste.

Cette décision intervient cependant dans un contexte marqué par le rejet, le 22 février 2017, d’une première demande de la justice fondée sur le même article. Si la présente publication n’a pas pour objet de préjuger de l’issue de cette affaire devant le juge répressif, elle est en revanche l’occasion de clarifier certains aspects de la levée de l’immunité parlementaire, alors que la presse en ligne fait essentiellement état des critiques de Gilbert Collard (Non inscrit) et Clémentine Autain (LFI) – seule membre du Bureau à s’être abstenue lors du second vote –, qui se sont largement exprimés sur le sujet.

Décryptage avec Olivier Pluen, Maître de conférences en droit public à l’UVSQ – Paris-Saclay.

« L’immunité parlementaire doit être comprise comme une garantie du mandat, et non de son titulaire »

Que recouvre l’immunité parlementaire et est-elle absolue ?

Pour justifier son refus de prendre part au vote du Bureau de l’Assemblée Nationale, Clémentine Autain aurait précisé que cette décision constituait « une remise en cause de fait de l’immunité parlementaire ».

Pourtant, au terme de l’article 26 de la Constitution de 1958, l’immunité recouvre deux garanties complémentaires, mais d’intensité différente. La première, l’« irresponsabilité » (al. 1er), vise à garantir l’indépendance du parlementaire pour tous les actes directement rattachés à son mandat. Elle est absolue, en ce sens qu’elle le protège de toute poursuite civile ou pénale. La seconde, l’« inviolabilité » (al. 2), s’analyse comme un moyen de prémunir le député ou le sénateur de l’invocation arbitraire ou excessive, à son encontre, de faits étrangers à l’exercice de son mandat. Elle est relative, assurant une simple garantie de procédure – l’autorisation du bureau –, qui n’est au demeurant pas requise pour les litiges civils ni, en matière pénale, notamment en cas de « crime ou délit flagrant ou de condamnation définitive », ou lorsque les mesures envisagées par la justice ne prennent pas la forme « d’une arrestation ou de toute autre mesure privative de liberté ».

Or, dans l’affaire du tweet, le procureur général et le Bureau de l’Assemblée Nationale ont estimé que sa publication ne relevait pas du mandat parlementaire, entrainant l’application du régime de l’inviolabilité. Dans le cadre de ce dernier, le Bureau a ensuite estimé que, parmi les deux mesures envisagées par la justice dans sa demande du 1er août 2017 – mandat de comparution et, « le cas échéant », mandat d’amener –, seule la seconde nécessitait son autorisation.

Si, en droit sous la Ve République, l’immunité parlementaire prise dans son ensemble n’est pas absolue, cette réalité constitue une constante depuis sa création par le décret du 23 juin 1789. Sous réserve de celles de l’an VIII et de 1852, qui passaient sous silence l’existence de cette protection, toutes les Constitutions qui se sont succédé depuis 1791 ont reconnu ce caractère non-absolu, même si, sous celle de 1958, le Constituant l’a renforcé avec le remplaçant de la compétence de la chambre par celle du bureau (L.c. 4 août 1995).

La possibilité de lever l’immunité d’un parlementaire ne fait-elle pas encourir un risque au regard de la séparation des pouvoirs ?

Parmi les critiques émises par Gilbert Collard, aussi bien en février qu’en septembre 2017, celle des arrière-pensées politiques de cette levée d’immunité occupe une place importante. Mais, s’il est vrai que l’immunité parlementaire, dans son ensemble, a initialement été créée pour protéger les députés et sénateurs contre d’éventuels abus à la fois de l’Exécutif et d’une justice judiciaire associée au spectre des parlements d’Ancien Régime, le fait d’attribuer cette décision, qui ne touche directement que l’inviolabilité, à une « vengeance politico-judiciaire », relève essentiellement du discours politique.

Contrairement à ce qui a pu être dit, le garde des Sceaux se contente de transmettre au président de l’Assemblée la demande du parquet. C’est une obligation procédurale (ord. du 17 novembre 1958), sachant que les instructions individuelles sont en outre expressément interdites depuis la loi du 25 juillet 2013. De même, le bureau de la chambre ne se prononce pas sur le fond de l’affaire, dont seul connaîtra ensuite le juge répressif, mais apprécie seulement « le caractère sérieux, loyal et sincère de la demande ». En ce sens, la contradiction relevée entre les décisions de février et de septembre 2017 n’est qu’apparente. Dans le premier cas, le rejet avait été justifié en raison de l’absence d’indication précise, par le procureur général, « des mesures envisagées », ce à quoi il a remédié quelques mois plus tard.

L’immunité parlementaire peut-elle être qualifiée d’« anachronique » ou d’entorse à l’« égalité » ?

L’immunité parlementaire est en effet régulièrement critiquée pour ces motifs. Le Gouvernement a d’ailleurs indiqué, par la voix de son porte-parole, le 22 juin dernier, qu’il ne s’opposerait pas à sa suppression. Reste qu’il convient de distinguer le droit et la pratique. Sur le premier plan, l’immunité parlementaire doit bien être comprise comme une garantie du mandat, et non de son titulaire. Or il est vrai que la pratique peut parfois laisser penser l’inverse. Comme l’a relevé Clémentine Autain pour justifier son abstention, l’immunité a été levée à seulement 17 reprises sur 47 demandes devant l’Assemblée Nationale depuis 1958, désormais 18 sur 48. Dans les années 2000, trois tentatives furent nécessaires pour lever l’immunité de Gaston Flosse au Sénat, pourtant soupçonné de détournement de fonds et corruption et finalement condamné.

Le droit pourrait toutefois être assoupli. Dans un rapport de 2014, la Commission européenne pour la démocratie par le droit faisait état de deux modèles d’immunité : le modèle « français » ; et le modèle « anglo-saxon », où « en pratique, l’inviolabilité est très réduite ou abandonnée de nos jours ». Il est d’ailleurs intéressant de constater que la justice française avait, parallèlement à sa demande adressée à l’Assemblée Nationale vis-à-vis de Gilbert Collard, formulé une requête auprès du Parlement européen à l’endroit de Marine Le Pen, en raison d’un tweet analogue. Mue par cette conception « anglo-saxonne », la seconde institution s’était prononcée dès mars 2017 en faveur de la levée de l’immunité de la députée européenne.

Dans ce contexte, il est douteux que le dépôt par Gilbert Collard d’une proposition de résolution « tendant à la suspension en tant que de besoin des poursuites engagées par le Parquet de Nanterre contre M. Gilbert Collard pour “diffusion d’images à caractère violent de nature à porter atteinte à la dignité humaine” » (n° 4523 du 20 février 2017), d’ailleurs retirée dès le 1er mars, mais très largement relayée dans les médias qui pour certains y ont même vu une « proposition de loi » , ait réellement contribué à plaider sa cause auprès de l’Opinion, puis du Bureau…

Par Olivier Pluen